三、辅助性原则的适用程度

《欧洲共同体条约》第5条第3款规定：共同体的行动不应超过实现条约目标所必需的范围。该条款被称为欧盟法的另一项重要原则，即比例性原则（注：比例性原则（the principle of proportionality），又称“相称性原则”、“适当性原则”，或“适度原则”，其精神来源于古希腊格言“pan metron ariston”（all things in moderation）。该原则是20世纪在大陆法系，特别是法国和德国发展起来的，它作为审查理由的发展可以被视为司法机构对于行政权力不断扩张以及行政自由裁量权扩增的回应。在欧盟历史上首次出现比例性原则是在煤钢共同体时代，法院在相关案件中指出，“根据一般接受的法律规则，高级机构对有关企业的非法行动所作出的这种间接反应必须与该非法行动的规模相称”，可见比例性原则在共同体的初始阶段就被视为一项基本法律原则而予以接受。《马斯特里赫特条约》将其与辅助性原则一起作为宪法性原则加入到《欧洲共同体条约》中。），共同体行使权能的方式应遵守比例性原则。欧洲法院在The Queen v.Minister of Agriculture,Fisheries and Secretary of State for Health案（注：Case C331/88The Queen v.Minister of Agriculture,Fisheries and Secretary of State for Health （1990）ECR Ⅰ4023.）中裁定，“比例性原则……要求欧共体机构采取的措施不超出为达到有关立法合法追寻的目标的合适和必要的限度；当有几种合适的措施可供选择时，应选择最宽容的一种措施，而且由此产生的不利不应与所寻求的目标不相称”。这一裁定包含了德国法中比例性原则的三个子原则，即合适性（suitability）、必要性（necessity）和比例性（proportionality）。（注：参见曾令良：《欧洲联盟法总论——以〈欧洲宪法条约〉为新视角》，61页，武汉，武汉大学出版社，2007。）也就是说，根据比例性原则，采取行动或措施的方式或手段应与预期的目的相符合。因此，比例性原则是一种非常适用于司法审查的工具，且其源于人权的保护。而相反，辅助性原则作为一种中性的原则并不具备这样的渊源，因此，它较之比例性原则，其政治性更强，适用性更差。（注：See Takis Tridimas,The General Principles of EU Law,Second Edition,Oxford,Oxford University Press,2006,p.183.）

《关于适用辅助性原则和比例性原则的议定书》第6条和第7条为比例性原则的具体规定，也为辅助性原则的适用程度提供了指导方针。

首先，只有在必要的范围内共同体才能采取立法措施。欧盟委员会认为，立法措施应基于两个标准：一是有关领域统一规范的重要性，特别是需要法律规定非歧视和确定性的情况；二是有关领域的技术复杂程度需要适当的立法措施。据此，在立法措施并非必要的场合，辅助性原则要求欧盟选择如下非立法措施：（1）支持计划或国内措施计划；（2）更多的适用建议；（3）缔结国际协定。（注：参见曾令良：《论欧洲联盟法中的从属原则》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》，1999（2）（总第41期），39~43页。）

其次，欧盟在选择立法形式时，指令优先于规则，框架性指令优先于具体性指令。这是因为与其他立法形式相比，指令赋予成员国在实施的形式和方法上有更大的选择自由。（注：但是有的学者认为这一点也并不绝对。表面上看，指令为成员国立法留下较大的空间因而侵蚀性较小，但在立法实践中，欧盟的指令变得越来越详细具体，有时甚至没有为成员国的转化留下空间。如荷兰对理事会的采购指令，只需要在国家法律规范中加以说明就可以完成转化。相比之下，规则的干涉性成分反而少一些，特别是在指令内含协调不同国家规则的相当复杂的操作时，因此，要符合辅助性原则的本意，规则和指令在法律文件体系中先后适用的程序可能要微调。参见雷益丹：《论欧盟条约中的辅助性原则》，载《西南政法大学学报》，2007年2月，第9卷第1期，58页。）

最后，即使共同体有权采取行动，行动的性质和范围也要尽量为国家的决策留下空间。共同体的法律应充分尊重国家已经做好的安排和成员国法律体系的组织和运转；在需要执行时，共同体措施应该为成员国达到目标提供可以选择的方法。同时，适当考虑财政性或行政性负担的必要性，共同体、国家政府、当地权力机关、经济实体或公民的负担应最小化，并与完成目标的需求相符。（注：参见雷益丹：《论欧盟条约中的辅助性原则》，载《西南政法大学学报》，2007年2月，第9卷第1期，58页。）