四、中国社会政策发展的现状[1]

党的十六大以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，我国进入了经济建设与社会建设并重的新时代，推动科学发展，促进社会和谐，业已成为我国经济社会发展的主题。在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了从经济政策到社会政策的历史性跨越。[2]应该说改革以来我国的社会政策建设取得了一定的进展，对保护弱势人群、维持社会稳定与促进社会公正发挥了积极的作用。但由于各种原因，我国社会政策建设取得的进展还是初步的，其功能未能得到应有的体现，离构建和谐社会的要求还存在着不小的差距。我国社会政策现状的特点可以概括为以下几点。

第一，从属性。虽然目前在我国，社会政策已开始受到更多的关注和重视，成为一个相对独立的领域，但相对于经济政策而言，社会政策依然处于从属或依附的地位。在计划经济时期，中国政府对社会生活的干预是全方位的，涉及每个人衣食住行、生老病死的各个方面，特别是针对城市职工实行的福利制度虽然内容几乎无所不包，但在“先发展、后福利”、“先生产、后生活”的意识支配下，总体而言，给予每个人的福利待遇基本保持在较低水平上。市场转型以来，特别是伴随建立现代企业制度的改革，社会政策开始从经济体制中剥离出来；但由于对“效率优先，兼顾公平”原则的片面理解或不正确实施，社会政策始终处于从属的地位。这在城市社会保障制度的改革中就表现得十分明显。中国社会保障制度的改革始终是作为经济体制改革的配套措施而实施的。由于对社会政策未能给予应有的重视，我国目前社会公平问题变得比较突出。

第二，不完整性。从保护社会弱者基本的生存权和发展权的需要出发，我国针对弱势群体的社会政策应当包括补偿性社会政策和发展性社会政策。前者主要包括针对弱势群体的社会保障政策、社会救助政策、住房补贴政策及其他各种基本权利的保护政策，这类社会政策旨在维护社会弱势群体基本生存的权利。后者主要是指有关增加弱势群体的社会参与机会与能力以消除社会排斥、实现社会整合的政策，如针对弱势群体的就业政策、教育政策、扶贫政策，这类政策旨在维护社会弱势群体成员平等参与社会发展的权利、机会和必要的素质。与补偿性社会政策相比，发展性社会政策对弱势群体问题的解决更具有根本性的意义，但在现实中，补偿性政策往往更受到重视，而发展性政策，如教育公平政策，往往由于这样那样的原因或困难被弃置一旁，或根本就不予考虑，或考虑的力度严重不足。在上述两类社会政策内部，也都存在着各种缺陷，需要加以补充和完善，例如，就补偿性政策而言，已经出台的政策本身存在不完善，我国目前部分地区，特别是经济比较落后的地区的社会救助政策就有严重缺陷，缺乏教育救助、医疗救助、住房救助等内容，主要或仅仅提供最低限度的物质生活救助。

第三，差别对待。由于城乡分割的二元社会格局的影响，我国目前的社会政策仍然存在着严重的城乡区别对待的问题，无论是养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险政策，还是社会救助、社会福利、住房、教育、就业、公共卫生政策，对农村户口的居民仍实行与城市居民大相径庭的处理方式。20世纪60年代社会学家沃伦斯基和莱博克斯根据国家在社会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”（residual，也有的译为“剩余型”或“残余型”）和“制度型”（也称“普通型”）两种类型。第一种是指国家的社会福利机构只有在其他通常的渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难的人提供帮助。它实际是主张一种针对弱势群体的有限的、基于家计调查的服务。第二种则将社会福利当作了工业社会一种正常的功能，它以提供制度化的、针对全体人民的普遍福利为职责。上述学者提出这一划分，旨在说明西方社会福利制度是由“补缺型”向“制度型”演变的。从长远看，这样的过程在我国也将发生。而就目前我国城乡福利制度的类型看，实际上是“制度型”（针对城市居民）与“补缺型”（针对农村居民）并存。

第四，不稳定性。我国目前的社会政策尚存在法制化程度低、制度化程度低、不稳定的问题。这个问题在计划经济时期就存在，但在当时，由于政府强有力的干预，且由于当时属于社会政策的内容实际上是与经济体制搅和在一起的，其推行的阻力并不大。不过由于法制化程度低，受政治运动的影响，也存在着朝令夕改的问题，难以保持政策的连续性。在市场经济条件下，政策不能通过立法的途径加以明确，由于政府权力的弱化，其推行的阻力大大增加了。阻力一大，就出台变通的政策加以取代；变通的政策遇到阻力，就再做变通，其结果是使政策难以保持相对的稳定性。客观来说，我国处在社会快速转型时期，旧体制迅速瓦解了，新问题层出不穷，又受到人口城市化、经济全球化的挑战，这些都给社会政策的决策者带来巨大的压力。为应对上述挑战，出台的一些社会政策就具有明显的应急性特点。这些应急政策往往由于和其他政策不配套，因而难以保持稳定性。

第五，低效性。我国目前的社会政策在执行过程中针对性不强。应该接受政策支持的人不能得到实际的支持；不应该接受支持的人却获得了支持，如低保对象的选择，就使一些本不应该享受低保的人钻了空子。这既表明相关政策的目标团体或受益群体不明确，也表明政策执行手段的欠合理。再就是我国目前的社会政策分属于不同的政府部门或准政府部门、社会团体管理和执行，缺乏统一的协调机构，使政策在执行过程中就可能出现有的目标人群成员获得了重复支持，有的却得不到应有的支持的状况。这些都会导致政策的执行难以取得应有的效果。我国目前针对弱势群体的社会政策种类并不算少；但在使这些政策运用于特定的弱势人群时有针对性、配套而又有重点，使之发挥应有的作用，其实十分重要，具体的弱势人群如果不能通过相关的社会政策维持自己的生存权和发展权，社会政策的目标就不可能实现。

注释

[1]参见李迎生：《转型时期的社会政策——问题与选择》，17~20页，北京，中国人民大学出版社，2007。

[2]参见郁建兴、何子英：《走向社会政策时代：从发展主义到发展型社会政策体系建设》，载《社会科学》，2001（7）。