2009年一季度中国就业政策解读
杨伟国 陈玉杰
一、2009年一季度就业形势
金融危机背景下，改革开放30年来积累的问题和外部环境的恶化导致我国的就业形势非常严峻。国家人力资源和社会保障部就业促进司司长于法鸣在全国政协“中国首届人口资源环境发展态势分析会”上指出：2009年劳动力供大于求的矛盾将进一步加剧，届时需要安排就业的人数达2 400万人，其中一增一失是就业两大难题来源。一增指的是，1 300万全国城镇新增劳动力，一失即800万下岗失业人员，这两大群体构成了2009年就业工作的主要部分。此外还有300多万人需要等待就业安置。注9
具体来说，我国当前的就业形势十分严峻，金融危机对就业的影响主要表现在两个方面：一是企业开工不足或者倒闭，造成工人失业；二是经济下滑后创造出来的岗位减少，新增就业人口无法就业。主要体现在，大学生就业主要是金融危机造成的需求下降和持续的供给超过需求，摩擦性失业和结构性失业问题突出。人力资源与社会保障部估计2009年高校毕业生人数达611万，2007—2008年约有250万人未就业，估计2009年的大学生就业人数为860万人，就业形势异常严峻。注10国家统计局农民工统计监测调查显示，截至2008年12月31日，中国农民工总量为22 542万人，其中外出务工农民工14 041万人，截至春节前返乡农民工7 000万人。注11针对这种形势紧急的情况，2009年1月至3月底，国务院、人力资源和社会保障部、教育部、共青团中央等连续出台了多项就业政策。
二、研究就业问题的新视角：就业政策矩阵
就业政策可以划分为功能性政策和对象性政策。功能性就业政策分为三个层面：战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策。战略性就业政策关注创业和就业创造本身，包括六项基本测量要素：产权的法律和政治保护、激活企业家精神、市场准入、行政成本、融资便利和税收政策；市场性就业政策关注劳动力市场的效率，包含三项基本测量要素：劳动力供给(就业能力)、劳动力需求和劳动力市场过程(就业中介服务)；保护性政策关注就业权利保护，包括就业前的平等就业机会权利、就业中的就业条件公平权利、不能就业时的社会保障权利，以及劳动关系协调、就业权利的保护和自我负责的平衡。对象性就业政策是针对具体的劳动力群体而实施的政策，主要针对大学生、农民工、妇女和残疾人。根据2009年一季度出台的就业政策情况将一季度对象性就业政策分为大学生、农民工、妇女、残疾人、农村青年、城镇失业人员、复转军人等的专项就业政策。
三、2009年一季度就业政策分类
2008年底至2009年3月底，中央各部门共出台实施了约34项政策。注12就业政策可分为功能性就业政策和对象性就业政策。其中。功能性就业政策和对象性就业政策之间及其内部分别存在交叉，详细分类见表1—1。
表1—1 2009年一季度出台的就业政策汇总
续前表
续前表
续前表
1. 功能性就业政策
一季度的功能性就业政策主要集中在市场性就业政策方面(见表1—2)，涉及的有24项，其中关于劳动力供给的有12项，集中在培训服务、提升就业能力方面；有8项涉及劳动力需求，主要是扩大就业渠道、创造就业岗位，如大学生村官、入伍计划等等，同时对劳动力需求的挖掘主要集中在大学生层面，对增加农民工需求的政策关注点较少；4项涉及劳动力市场运行效率，主要是提供就业服务和劳动关系调解。涉及战略性就业政策的有11项，主要关注创业和就业创造，为大学生和农村青年创业提供资金资助和相关的创业服务。涉及保护性就业政策的有10项，主要关注社会保障权、就业机会的公平和劳动关系协调。
表1—22009年一季度功能性就业政策分类
2. 对象
性就业政策
在一季度就业政策中，涉及大学生就业的有15项，农民工的12项，农村青年的11项，妇女就业的4项，城镇失业人员的4项，残疾人的2项(见表1—3)。
在大学生就业政策方面，主要是鼓励高校毕业生到基层、中西部地区就业，到中小企业就业和自主创业，应征入伍服义务兵役；积极聘用优秀高校毕业生参与国家重大科研项目；强化对困难家庭高校毕业生的就业援助；开展就业信息发布及社会保障等就业保护。
农民工就业政策方面，主要是做好农民工就业政策咨询、职业指导、就业信息对接等就业服务工作；加强对农民工的技能培训，提高农民工的就业能力；开展“春暖行动”、推广实施“简易劳动合同文本”，加强农民工劳动管理；减轻企业负担，稳定农民工就业；制定并落实扶持政策，鼓励农民工返乡创业；整顿人力资源市场，保障农民工合法权益等。
农村青年就业政策方面，主要是开展农村青年就业培训；实施农村青年创业小额贷款；做好农村青年就业创业信息服务，包括就业政策信息、培训信息和岗位信息等。在城镇失业人员就业政策方面，主要是开展就业技能培训、延长失业人员再就业税收优惠，强化对就业困难人员、零就业家庭以及关停企业失业人员的就业援助等。
表1—32009年一季度对象性就业政策分类
四、2009年一季度就业政策分析
1. 功能性就业政策
功能性就业政策又可细分为战略性就业政策、市场性就业政策和保护性就业政策之类。
2009年一季度，战略性就业政策的地位有所上升，主要是关注大学生、农村青年等群体的创业激励，降低行政成本、提供便利的融资条件等；且部分一季度的就业政策有详细的操作程序，可实施性增强，如《关于实施农村青年创业小额贷款的指导意见》、《共青团“青年就业创业见习基地”实施细则》等。但是存在一些概念界定不清的问题，如农村青年创业小额贷款的对象界定为“遵纪守法，诚实守信，无不良信用记录，有创业愿望和一定基础的农村青年”。
就市场性就业政策来说，一季度就业政策在劳动力供给方面，主要强调加强职业培训，包括对农民工、大学生以及城镇失业人员，以提高其就业能力。如《关于实施特别职业培训计划的通知》、《关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》等。在劳动力需求方面，侧重挖掘劳动力需求，倡导经济结构转型、大力发展第三产业。如《关于鼓励科研项目单位吸纳和稳定高校毕业生就业的若干意见》、《关于充分发挥共青团组织作用积极推动大学生村官工作的通知》等。在劳动力市场效率方面，着眼于提高供需匹配效率和建立完善的就业服务体系。如《关于开展2009年就业服务系列活动的通知》、《关于2009年联合举办高校毕业生网上招聘活动的通知》等。
但是，目前我国的就业问题主要是金融危机造成的有效需求不足和长期存在的结构性失业、摩擦性失业。提高就业能力和劳动力市场运行效率对解决结构性失业和摩擦性失业很有用，但金融危机下的劳动力需求不足很难由供给条件的改善来调整，解决就业问题的根本出路在于创造劳动力需求。特别是短期内创造劳动力需求可能是最关键的部分，哪怕是在短期内开展一些公共工程，甚至公益岗位的创造，都有可能缓解短期就业压力。而一季度劳动力需求方面的就业政策较少，且对劳动力需求的挖掘主要集中在大学生层面，如西部志愿者计划、入伍计划、村官计划等，而对如何扩大对农民工的需求的具体措施则略显不足。
在保护性就业政策方面，对劳动者的保护范围逐步扩大，集中在扩展社会保障权利及相关就业权益等方面，如《关于印发2009年维护农民工权益行动计划的通知》、《关于做好大学生参加城镇居民基本医疗保险有关工作的通知》等。但是保护力度尚需关注，如对农民工及妇女就业的歧视问题关注不足、从根本上限制劳动力自由流动的户籍制度等并未消除、农民工及农村的社会保障体系尚未完善、对侵害农民工权益的行为缺乏有效的惩戒机制等。
2. 对象性就业政策
在当前形势下，大学生就业和农民工就业是最需考虑和亟待解决的，因此重点对大学生和农民工的就业政策进行了分析。在大学生就业方面，建立了大学生就业的人力资本收益补偿机制，补偿标准明确且补偿类型多元化，如对到基层和西部的大学生给以贷款免除、生活补贴以及报考硕士研究生加分等。但是，影响大学生无障碍就业及自由流动的各种限制并未根本消除，且对大学生就业能力的关注不足，主要是指大学生知识技能与市场需求的脱节、高等教育的供给与市场需求的脱节等问题。
同时，在工资、劳动合同、社会保障、就业服务等方面完善了对农民工就业的支持，加大了对农民工的职业技能培训，如《关于切实做好返乡农民工职业教育和培训等工作的通知》、《关于实施特别职业培训计划的通知》、《关于切实做好当前农民工工作的通知》等。但是，对农民工培训的内容和培训方式的选择更要注重需求导向。
3. 2009年一季度就业政策的效果分析
人力资源和社会保障部部长尹蔚民指出，目前的就业政策初见成效，体现在两个方面：第一，2009年1月和2月城镇新增劳动力开始出现止跌回升的现象，1月69万人，2月93万人。2008年11月和12月分别为55万人和38万人，相比出现了明显的回升。第二，企业岗位流失情况，从2月开始出现小幅增长(1%)，2008年10月至2009年1月连续4个月下降。注13另外，根据国家统计局农民工统计监测调查统计，春节后返乡的7 000万农民工中，80%以上已经进城务工，其中4 500万人已经找到工作，1 100万人仍处于寻找工作状态；近20%就地就业、创业或寻找工作。虽然就业形势严峻，但是这些利好消息至少从不同方面传递了就业市场有所好转的情况。注14
五、对2009年一季度就业政策的思考
首先，对一季度就业政策的解读存在一定的局限性，只是初步的解读与分析，且政策收集过程的局限可能导致政策的遗漏或不全面；另外，在解读方面较侧重于政策覆盖面，没有涉及政策的深度分析，更侧重于基于劳动经济理论的解读，尚需数据与技术分析的支撑。
其次，通过对一季度就业政策的分析和解读，我们认为，今后在就业政策设计与执行方面，应更加重视政策的一致性，包括不同层次政策的一致性(即国家—部委—省级—县市等)、不同部委之间政策的一致性、政策内容之间的一致性以及条块的一致性与特殊性，另外还要关注短期政策与长期政策的平衡，以及政策出台前的研究与政策出台速度等问题。在政策执行方面，还存在某种程度的滞后性(人力资源和社会保障部派专门的人员监督政策的实施)和执行过程中的部门协调与配合等问题。
在就业政策解读方面，中国就业研究所希望强化与中央部委在就业信息与政策信息方面的沟通与研究合作，建立正常的机制。在继续关注政策覆盖面的前提下，借助短期数据强化对具体政策效果进行深度分析。同时，在全国就业信息采集较好的地区选择合作机构，开展重点地区的深度研究，强化微观数据的收集，开展宏观政策对微观层面影响的深度分析。