2.3　公私合作和资源依赖

2.3.1　公私合作伙伴

公民社会理念下有了民间组织发展的土壤；进一步来说民间组织的出现和发展不会削弱政府的权力和地位，反而对其有促进作用；公私合作伙伴关系理论则更明确地指出，民间组织与政府之间的关系是基于资源依赖的合作关系。

1.公民社会中的民间组织

公民社会的主要特色就是国家、组织、公民和社会，国家是主要使命的承担者，但这并不意味着所有的使命都由国家来完成。国家必须允许发达的公民社会存在，并且必须培养合法的市场力量，这样市场力量可以承担相应的使命，作为国家的功能的有力补充和合作伙伴。如果缺乏发达的公民社会和市场力量，那么国家就必须扮演全能政府的角色，因为它即使想放权，也没有可以放权和委托的对象。随着公共事务的日益复杂和不断增多，有限的国家资源将无法应付。

同时，任何地方的公民社会组织“都是由良莠不齐甚至完全怪话的成分组成的令人眼花缭乱的纵队”，它们常常与私有的经济利益相关，在争夺权力和资源中势必“阻遏代表性的制度运作，并系统地歪曲政策效果”（托马斯·卡罗瑟斯，2007）。因此，在公民社会理念指导下建立的服务型政府，必须处理好公民社会建设中民间组织的创新和管理的关系，既要创新社会管理体制，坚持培育发展民间组织，又要完善管理监督，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，要更好地发挥各类社会组织在提供服务、反映访求、规范行为等方面的作用，并有效地结合公共服务型政府建设和公民社会建设。

2.民间组织与政府的合作基础：公私合作伙伴

国家与社会的零和博弈论面临着20世纪90年代中期以来层出不穷的理论和思潮的挑战。非营利组织方面的学者发展出了有关国家与第三部门的合作伙伴关系理论（Salamon，1995）。政府公共管理变革的核心内容是以“治理”取代“统治”。与此同时，比较发展领域也涌现出了多种新理论，挑战着国家与社会的零和博弈论。哈佛大学政治学家罗伯特·D·普特南（Robert D.Putnam）提出，活跃的民间组织可以通过社会资本的滋养推进公共机构的良好运作；加州大学伯克利校区的经济社会学家皮特·埃文斯（Peter Evans）的“国家与社会协同论”，认为成功的政府一方面要能够具有高度的自主性、超脱于社会的特殊利益从而能高瞻远瞩地推动有利于社会长远发展的政策，但另一方面国家也必须同社会组织保持良好的互动才能有效地推动其政策；另一些政治学者提出了“国家在社会中”（state-in-society）的新思路，根据这一思路，国家赋予社会行动者更大的力量，也就是所谓的“社会增权”（empowerment of society），而并不一定削弱国家管制社会的权力（Migdal，Kohlli and Shue，1991）。

3.民间组织与政府的公私合作伙伴关系

实际上国家与社会不是此消彼长的正负关系（丁学良，2000），“非营利组织的作用刚好可以弥补政府的不足，反之亦然”（Salamon，1995）。当代市民社会理论的发展试图跳出二元对立的框架，找到国家与社会勾连的基础，各种社会团体被认为是恰当的选择，哈贝马斯首先指出了市民社会的核心机制是由非国家和非经济组织在自愿的基础上组成的，这些组织的功能与使命在于“通过两个相互依赖而且同时发生的过程，来维系并重新界定市民社会与国家的界限：一个过程是社会平等与自由的扩展，另一个是国家的重建与民主化”。科恩和阿雷托则进一步将市民社会理解为“一个介于经济和国家之间的互动领域，构成这个领域的首先是亲密领域（尤其是家庭），结社领域（尤其是自愿结社），社会运动，以及各种形式的公共交往”。民间组织和政府各自不同的优势为双方的合作提供了前提，“民间组织不但是国家整合社会利益的管道，而且国家也透过民间组织汲取社会资源”（邓伟志、陆春萍，2006）。两者的合作机制可用资源依赖理论进行解释（汪锦军，2008），政府和民间组织的互动过程实际就是资源的相互依赖过程，目前政府和民间组织之间是非平衡的依赖关系。

2.3.2　资源依赖理论

1.资源依赖理论

作为组织理论重要分支的资源依赖理论（Resource Dependency Theory，RDT），与新制度经济学同为组织研究的重要流派之一，其代表人物和代表作品是Preffer J.和Salancik G.（1978）的《组织的外部控制：一个资源依赖的视角》（the External Control of Organizations：a Resource Dependence Perspective）。

资源依赖理论的基本假设是组织无法生产自身所需要的所有资源，其假设逻辑是：（1）组织最为关注的事情是生存；（2）没有任何组织能够完全自给自足，组织需要通过获取环境中的资源来维持生存；（3）组织必须与其所依赖环境中的要素发生互动；（4）组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力的基础之上。由于组织必须通过外部环境中的要素来取得生存和发展所需的关键资源，而环境中的这些要素往往会对组织提出要求，因此也就产生了组织的外部控制（external control）。

组织对外部环境要素的依赖程度，主要取决于三个因素：（1）资源对组织维持运营和生存的重要性；（2）持有资源的群体控制资源分配和使用的重要性；（3）替代资源的可得程度。组织间的依赖关系往往不是单边方式，更多的情况是参与方在某种程度上的一种资源互赖关系（resource interdependence）。如果参与方彼此之间的依赖程度不同，并且这种依赖关系的不对称性（asymmetry）无法经过其他的交换过程得到弥补，那么满足依赖程度较低一方的要求，则成为了保证依赖程度较高一方的生存和发展所必需的前提条件。

2.组织间的资源依赖

结合资源依赖理论以及不同组织间依赖的方向性可知，依赖关系可分为单向依赖关系和双向依赖关系。单向依赖关系是一个组织（假设A）对另一个组织（假设B）有依赖关系，而组织B对组织A则没有依赖关系；双向依赖关系是指组织A对组织B有依赖关系，组织B对组织A也有依赖关系。通常意义上，双向依赖关系比较均衡，而单向依赖关系则容易形成控制（见图2—2）。原因在于，由于组织必须通过外部环境中的要素来取得生存和发展所需要的关键资源，而环境中的这些要素往往会对组织提出要求，因此也就产生了组织的外部控制（Pfeffer J.，Salancik G.，1978）。

图2—2　组织间的依赖类型与外部控制

3.组织间的资源依赖与外部控制

如果两个组织间是单向依赖的话，肯定容易形成外部控制；如果两个组织间是双向依赖的话，外部控制的程度得视双方的依赖程度即依赖的不对称性（asymmetry）而定（见表2—1）。当组织A与组织B之间的相互依赖程度均为高或均为低，也就是两者依赖程度相同时，则两者达到均衡，不形成控制关系；如果组织A对组织B的依赖程度高，组织B对组织A的依赖程度低，那么就容易出现组织B控制组织A的现象；反之，如果组织A对组织B的依赖程度低，组织B对组织A的依赖程度高，则容易出现组织A控制组织B的现象；总体上都是对资源依赖程度高的一方易受控制，而提供资源的一方则容易掌握控制权。

4.资源依赖、外部控制与独立性

前面所分析两个组织间的关系，是建立在组织A和B是相互独立的基础上的，即假设两者不存在依附关系。实际上在组织的关系中，单个组织的自主性（独立性）非常重要，假设组织A是足够独立于组织B的，也就是在两个组织中其中一个独立性保持不变的状态下进行分析（见图2—3）。那么组织B的独立性程度也会影响组织之间的依赖程度和控制关系，组织之间的独立性程度，会对正常的依赖程度和控制关系造成影响。两个组织之间的关系，取决于三个因素，即资源依赖关系、控制程度、民间组织的独立性。如果民间组织是依附于政府的话，那么即使两者存在一定的依赖，这种依赖也是不平等的（汪锦军，2008）。

图2—3　组织的独立性与组织间的依赖关系、控制程度