前 言 彭真民主法制思想的核心内容与贡献
张春生
彭真民主法制思想的核心内容是用制度保障人民当家做主，也就是人民民主的制度化、法律化。在这个问题上，他最突出的贡献是在两大方面：一是坚持与完善人民代表大会制度；二是以立法保障基层群众自治。彭真认为，在中国，人民当家做主，最重要的就是这两个基本方面。
一
人民代表大会制度是中国共产党创立的。从毛泽东的《新民主主义论》到新中国成立前夕的“共同纲领”，再到1954年《宪法》，有一个逐步酝酿、成形的过程。此后，这个制度曾受到干扰，甚至一度被废弃。彭真的贡献主要是在这个制度恢复以后，重新主持全国人大常委会工作中作出的。
彭真认为，民主选举是人民代表大会制度的基础，选举权与被选举权是人民当家做主的重要权利。人民通过民主选举产生人民代表大会，作为国家权力机关，集中行使国家权力；再由国家权力机关产生国家行政机关、审判机关、检察机关，分别行使行政权、审判权、检察权，行政机关、审判机关、检察机关都对人大负责、受人大监督。由此可见，人民代表大会制度是以人大为中心的整体国家政权制度，它的核心内容是以制度安排保障人民行使国家权力。
彭真对人大理论的突出贡献是：
第一，科学地回答了党和国家政权的关系，首先是党和人大的关系问题。依照宪法规定，全国人大是国家最高权力机关。新中国成立后几十年的实践证明，把这项规定落到实处，做到名副其实，是一件很不容易的事。中心是如何正确处理执政党和人大的关系。彭真曾经严肃提出：全国人大是最高国家权力机关，是真的，还是假的？他是按照真命题来做的。他说：在我们这个国家，要把事情办好，没有党的领导不行。坚持党的领导，不是简单地由党下命令。党对党员是要下命令的，但对人大、政府不是靠直接下命令。党的领导，最根本、最主要的是思想政治领导，靠党的路线、方针、政策的正确；靠党和群众的密切联系，党的主张反映最大多数人民的最大利益；靠广大党员的带头作用和模范作用。对于党和人大的关系，彭真说，宪法规定，“一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。党和人民的意见只有通过全国人大和它的常委会通过和决定，才能成为法律，成为国家意志”。
这是依据国家宪法对党和人民、党和人大关系的最准确表达，也是人大制度得以发挥作用的关键所在。离开了这些原则，也就从根本上偏离了人民代表大会制度。
第二，在人大和“一府两院”的关系上，彭真根据宪法，提出了重要的指导原则。他说：依照宪法规定，全国人大是最高国家权力机关，国务院是它的执行机关，办事都是以人民利益为依据，以宪法为准绳，都是在共产党的领导下，方针、政策、目标是一致的。显然，全国人大(包括它的常委会及专门委员会)的职责和方针，绝不是无原则地同政府唱对台；当然也不是不问是非、等因奉此的“橡皮图章”。他强调“分清是非，是就是，非就非。对的就要肯定、支持，错的就要否定、纠正”，“绝不能没有原则，不讲是非”。在这个基础上，他给人大提出的工作方针是“一不失职，二不越权”，又提出：“凡违反宪法法律的事情，人大就是要管，这方面少一事不如多一事；凡政府职权范围的具体工作，人大不必管，这方面多一事不如少一事。”
彭真在新时期全国人大领导岗位上，就是依这样的原则和方针开展工作的。
第三，扩大选举民主，改等额选举为差额选举。选举的实质是人民把属于自己管理国家的一部分权力委托给自己信任的人，由这些受委托人(代表、官员)按照人民的委托行使国家权力。选举和委任的重大差别在于由选举人挑选公职人员。委任固然不是选举，等额选举也难说是严格意义上的选举。
在确立差额选举的法律制度时，彭真说：要坚持不等额选举。候选人多于应选人的不等额选举是搞好选举的关键之一。采取这样选举的办法选拔干部，要比只由领导指定、选拔可靠得多，选拔错了也比较容易得到改正。这样选举产生的各级政权机关，比较能够胜任，也比较能够经得起风浪。在第五届全国人大期间，差额选举制度被正式入法。
在彭真的主持下，人大工作开始突破“徒有形式”和“橡皮图章”的局面，向名副其实的国家权力机关目标迈出了一大步。摘其要者，比如，扩大了全国人大常委会的职权，在县级以上地方各级人大建立常委会，保证了国家权力机关的经常运作；建立了专门委员会，使人大真正运作起来，成为一个工作实体；建立了常委会联组会制度，对议案展开自由辩论，扩大了权力机关的民主；对立法改“一审制”为“两审制”或“多审制”，这项立法程序上的改进，实质上是对“橡皮图章”地位的一个突破。
二
基层群众自治，在基层实行直接民主，在中国党内是由彭真首倡的。先是新中国成立之初的城市居民自治，后是20世纪80年代广大农村的村民自治，都是彭真首先发现，加以倡导，得到中央肯定，以立法形式确立为基本制度的。在当代中国，这是具有前瞻性的贡献。
由于传统和现实体制的原因，即使到了20世纪80年代，实行村民自治也是阻力重重的。彭真花费心血，以执着和耐心的工作，说服和引领许多持不同意见的人，先是把它写入宪法，继而形成法律制度。他坚持认为，建立村民自治制度，实行村民直接民主，是国家民主制度的基础。用他的话说，“没有群众自治，没有基层直接民主，村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家做主办理，我们的社会主义民主的健全即还缺乏一个侧面，还缺乏全面的、巩固的群众基础”。
值得重视的是，彭真倡导村民自治，还有更加深远的考虑，那就是为未来中国的民主法制社会奠定一个牢固基础。他立足中国实际，提出了两个重要思想：
一是培养民主意识和养成民主习惯。中国有几千年的封建专制历史，缺少民主法制传统，人治观念、特权思想、家长制、等级制、人身依附观念根深蒂固，影响很深。建设民主法制社会，基础在于全民的民主法制意识的养成。彭真提出在广大群众中培养民主意识、养成民主习惯。在中国党内，他是提出这个命题的第一人。这是一个深谋远虑又切合国情的重大命题。
二是让人民在实践中学习民主。针对有些人认为群众不懂得怎样实行民主，很难实行自治，彭真提出，民主政治建设有许多工作要做，但很重要的一条就是要让群众在实践中锻炼，学会民主方法，养成民主意识和民主习惯。又提出，中国人缺乏民主的习惯，所以需要办许多“民主训练班”。群众的议政能力是通过实践锻炼、提高的。有了村民委员会，群众实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众依法决定，这是最广泛的民主实践。他对贯彻村委会组织法、实行村民自治寄予很大期望，说广大农民“把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力”。不是治民，而是“民治”，这就是民主。
列宁说：“生气勃勃的、创造性的社会主义，是由人民群众自己创造的。”这话说得很好。中外民主的发展历史、我党在根据地实行民主的历史都一再证明，民主，首先要做起来。这个做，当然要有步骤。必要的“训政”可以有一点，但不是训好了再做，更不是只训不做。彭真这些深入浅出的论述，揭示了民主的规律，十分值得重视和研究。
彭真作为我国社会主义法制的主要奠基人，是已被历史肯定了的。这既包括他的民主法制思想，也包括他的民主法制实践。他的成就的取得，有客观条件和主观条件两个方面。
就客观条件来说，有三个时期的实践是不容忽视的：一是主政晋察冀边区时期；二是1949年至1954年主政北京市工作的各界人民代表会议时期，以及此后的主持全国人大常委会日常工作的一段时间；三是“文化大革命”十年。对彭真来说，前两者形成了一些正面的理念和经验；而“文化大革命”十年，则全是国家失去民主法制后切身的惨痛教训。“文化大革命”结束后，从领导人到普通百姓，对法制有普遍渴求，彭真正是在这种形势下重新走上人大领导岗位的。可以说，是形势给了他一个推进民主法制的舞台。
就主观条件来说，他一生注重学习，注重在实践中总结经验教训，是很重要的方面。在20世纪30年代的监狱生活中，他仔细研读过孙中山的三民主义、五权宪法和国民党的各种法律制度。后来在繁忙的工作中又坚持学习与研究，对中外法制的历史有相当的了解。这对他后来民主法制思想的形成不无裨益。就个人品格来说，晚年彭真对民主法制的追求，有两点尤其值得重视：
一是他的真诚态度。在我们的现行体制下，对人民民主和法制是否真诚，是个关键问题。讲民主法制的人不少，是否都是“当真”的，则很值得想一想。彭真是“当真”的。彭真有一种严肃的担当精神，他在委员长任上经常强调，在人大工作最重要的是按宪法办事，绝不允许出现不符合宪法规定的做法。他还说，我这个委员长如果违反宪法，我就辞职；你们要是违反宪法，也要辞职。这话讲得很严肃。在他主持人大工作期间，工作人员都把学习和遵守宪法作为第一要务。及至暮年，实现宪法规定的人民当家做主，依然是他忧虑的主要问题之一。他认为，虽然我们反复强调“一切权力属于人民。我们的干部，包括党和国家的领导人，不论职位高低，都是人民的公仆”，但由于一些实际问题未解决，工人、农民“往往感觉不到自己是主人”，他认为“这是很大的问题”。原因在于我们执政以后，“自上而下的多了，自下而上的少了”。应当从制度上解决这些问题。
二是他的务实精神。中国的民主法制建设将是一个长期的、历经几代人的过程。这既有传统积淀的原因，也有现实体制的原因。对这些，彭真是很清醒的。1985年年底，在北京召开的民法通则起草座谈会上，彭真感慨地说：我这辈子是看不到中国建成法治社会的。他又问坐在身边的陈丕显、彭冲、张友渔等同志，你们能不能看到？一致的回答是：看不到。这证明，他们都能直面这项事业的长期性和艰巨性。
与此密切相关，彭真在推进民主法制事业中凸显了务实精神。他强调民主也好，法制也好，都应当从中国的实际情况出发，积累成熟的经验，循序渐进地发展。比如，地方自治是法治社会的通例。这些他是完全清楚的。但立足国情，他选择行政村这样的最基层单位，以立法实行自治，尽管这也遇到了相当大的阻力，但仍不失为一种现实可行的选择。他的出发点是把村委会办成“民主训练班”，使农民在民主实践中学会民主的方法，以备在更大范围、更高层次上实现民主。又如，在立法工作中，他既有建成法律体系的设想，又反对脱离实际地构筑体系，认为那样做，十个有十个要失败。他强调总结改革与发展的实践经验，先单行法而后法典化。实践证明，这是一条可行的工作思路。
特别值得重视的是彭真对两个“平等”的执着与坚持。一个是“真理面前人人平等”，另一个是“法律面前人人平等”。一以贯之地奉行两个“平等”，他个人曾付出过沉痛代价，但仍然无怨无悔。他曾说：“文化大革命”前夕，我说“真理面前人人平等”，惹了大祸。至今我还坚持这个观点。从党内讲，同志之间，从国家讲，公民之间，不论年龄大小、资历长短、地位高低，应该人人平等。不能以人废言。如果不是这样，谁的官大，谁就“正确”，就听谁的，还有什么民主？那是封建专制，皇帝老子一句话，就是“金口玉言”嘛！
应当说，这两个“平等”是民主和法治的精髓。只有坚持真理面前人人平等，才能立出符合实际、为大多数人愿意遵守的“良法”。只有坚持法律面前人人平等，才能打消特权，保障法律的实施，实现法治。这其实是个很简单的道理：法律一旦以民主程序制定出来，虽然是一个“死物”，但所有的活人都必须尊崇它，不能违反和变通。即使手握重权的人，要改变它，仍需要经过法定程序。这是法治社会的起码要求。在中国，这个权与法的冲突的解决恐怕要经历一个较长期的博弈过程。
民主法制也好，宪政也好，它们的实现都应当作为一个过程看待。像许多站在正面指导时代潮流的历史人物一样，彭真对民主法制的贡献带有历史的阶段性。后人应当重视和研究这些精神遗产，把民主法制事业继续向前推进。32行＊31字1,2,6,
