二、中国传统社会管理的基本特点

历史既是阶段性的，也是连续性的。每段历史都是衔接前后历史阶段的桥梁。所以，尽管我国历史上的各个时期甚至各个朝代之间的社会管理存在诸多差异，有着诸多不同，但在一些基本方面，它们之间仍然有许多共同之处，比如管理目标、管理主体、管理方式、管理内容等。

（一）社会管理的根本目标：求治与去乱

众所周知，中国社会历史实际上是一部治乱兴衰的历史。治乱循环、兴衰更替，可谓中国社会运行的一种历史常态。中国历史上每经历一次治世，接着又会经历一次乱世，这几乎是中国历史发展的一种“铁律”。孟子曰：“天下之生久矣，一治一乱。”（《孟子·滕文公下》）意思就是，天下虽然久远，但都逃不过“有一治必有一乱”的基本法则。这里的“天下”，其实可以约略等于历史上的中国。纵观中国历史，可以看出从先秦三代直到明清，乃至民国时期，除了昙花一现的几次繁华盛世，如文景之治、贞观之治、开元盛世、康乾盛世等，中国社会的绝大部分时间里虽然保持治世，亦未出现大乱，但是各种形式的战争、动乱从来没有间断过，即使处在太平盛世，常常也都潜伏着各种社会危机。

正是因为中国历史上的这种治乱兴衰的社会运行态势，所以历代帝王及思想家们都有一种忧患意识，都对社会的治乱兴衰非常重视，总会探究社会治乱兴衰的原因，寻找社会长治久安的对策。所以，求治去乱可以说是我国历代王朝始终都在关注的一个核心问题。其中，讨论最多的无非就是两个方面：一是治乱之由，二是求治之策。

所谓治乱之由，就是研究社会治乱兴衰的原因。北宋程颐曾说：“看史必观治乱之由，及圣贤修己处事之美。”（《二程集·遗书》）那么，治乱之由究竟是什么呢？对此，思想家们往往有着不同的理解。有些思想家们认为，治乱之由归于“天命”，即上天授命。《尚书·召诰》记载：“有夏服天命。”董仲舒认为，“天者，万物之祖，万物非天不生”，“天以天下予尧舜，尧舜受命于天而王天下”，“受命之君，天意之所予也，故号为天子者”（《春秋繁露》）。明末清初史学家计六奇也说：“自古有一代之治，则必有一代之乱；有一代之兴，则必有一代之亡。治乱兴亡之故，虽曰人事，岂非天命哉。”（《明季北略·自序》）这种认为治乱之由归于天命的思想，应该说是中国古代思想家们较早的一种认识。

然而，另有一些思想家们认为，治乱之由应当归于人事，即人为所致。墨子坚决反对天命思想，认为天命思想没有历史根据。墨子说：“然而今天下之士君子，或以命为有，盖尝尚观于圣王之事？古者桀之所乱，汤受而治之；纣之所乱，武王受而治之。此世未易，民未渝，在于桀、纣，则天下乱；在于汤、武，则天下治。岂可谓有命哉！”（《墨子·非命》）荀子强调“制天命而用之”，认为“君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟”。这道出了百姓对于天下治乱兴衰的决定作用。北宋程颐、程颢也说：“自古治乱相承，亦常事。君子多而小人少，则治；小人多而君子少，则乱。”（《河南程氏遗书》卷二下）意思就是，一个社会能否得到治平，在于君子的多寡、社会风气的好坏。君子多，则社会治；君子少，则社会乱。

不难看出，治乱之由的天命思想具有明显的唯心主义成分，有其历史的局限。之所以产生这种认识，主要是因为人们科学知识匮乏，无法解释自然现象和社会现象背后的原因。统治阶级为给自己的统治披上合法的外衣，就不得不借助天命思想作为理论依据。相比之下，治乱之由的人事思想应该说是具有明显的唯物主义性质，更加符合社会发展的历史规律。然而，无论出于何种原因，只要社会乱世出现，就必定会给社会带来巨大灾难，导致生灵涂炭，民不聊生。也正因为如此，历代帝王和思想家们才会特别努力地去探究治乱之由，即寻找社会治乱兴衰的根源。

然而，探究治乱之由的目的最终还是为了找到“求治之策”，实现社会治世。自古以来，中国学术就非常强调经世致用。经国济民，尽其所用，可谓中国学术思想的核心。

所谓求治之策，是指寻求能使社会由乱到治，并能保持长治久安的社会制度或社会政策。求治之策，可以说是中国历代王朝及其社会思想的终极关怀。中国历史上无论哪个思想流派，它们的思想精髓大多都在探讨、寻找社会长治久安的对策。其中最具代表性的思想流派当属法、儒两家。

法家思想强调法治，主张以法为本、为政以法，试图通过严刑峻法的强制力量威慑民众，从而实现社会治世。韩非子认为：“明主之所导制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑、德也。何谓刑、德？曰：杀戮之谓刑，庆赏之谓德。”（《韩非子·二柄》）

相比之下，儒家思想更加强调仁政，主张以民为本、为政以德。儒家认为，德礼之治应是最为理想的求治之策，并对法家思想提出质疑。“子曰：道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（《论语·为政》）孔子又说：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星共之。”（《论语·为政》）。《大学》中说：“古之欲明明德于天下者，先治其国；欲治其国者，先齐其家；欲齐其家者，先修其身；欲修其身者，先正其心；欲正其心者，先诚其意；欲诚其意者，先致其知；致知在格物。”

当然，除了儒家和法家之外，中国历史上还有很多思想流派，它们的思想核心其实也都是在探讨求治去乱之道，比如道家主张无为而治、佛家主张因果报应、墨家主张兼爱非攻，等等。

总而言之，治乱之由和求治之策是历代帝王和思想家们始终都在讨论的核心问题，也构成了几千年来中国社会思想的根本。然而，无论是治乱之由的探究，还是求治之策的寻找，归结起来实际上都是在探讨社会管理，都是力图实现社会的良性运行和协调发展，从而达到治世之态。从这个意义上说，中国社会思想史实际上一部社会管理思想史。社会管理乃是中国所有社会思想的核心所在，并贯穿于中国社会思想发展的始终，其根本目标就是求治去乱。

（二）社会管理的主体架构：国家与社会

任何社会管理从根本上说，都是处理社会关系。而处理社会关系是需要按照一定的管理架构进行的。社会管理架构是一切社会管理的轴心。社会管理架构不同，往往直接影响整个社会管理的模式及其成效。

纵观几千年来社会管理的历史，不难发现中国传统社会管理有着一个基本的管理架构，即“国家—社会”的关系架构。可以说，我国历史上社会管理无一例外都是通过调整国家与社会之间的关系来展开的。所以，如何正确处理国家与社会的关系，也就成了我国历代社会管理的基本问题。

一般来说，社会管理大致可以分为两种类型。一是国家社会管理，即国家通过制定一系列的规章制度、政策法规，对社会进行总体规划和全面设计，并且运用自身的行政权力对各项社会事务进行直接管理和控制。二是社会自主管理，即社会的自我组织和管理。但在处理国家与社会这对基本关系上，我国传统社会管理基本上是以国家集中管理为主导，以社会自主管理为辅助的。

先秦时期，国家作为统治阶级维护自身统治的工具，力量十分强大，进行高度集中的社会管理，几乎统揽一切社会事务。但是，国家社会管理并非毫无限制，而是主要局限在王畿及其附近地区。对于王畿以外的地区，国家权力基本“缺场”，尤其是在基层社会，基本上都是由社会进行自主管理。正因为如此，基层社会经常出现社会自主管理权限过大，地方社会秩序松散，导致国家社会管理受到巨大挑战，使得国家与社会关系经常陷入紧张局面，这便是先秦时期社会管理模式或架构失败的原因。

秦朝统一六国以后，吸取先秦时期社会管理模式或架构失败的教训，开始加强国家对于整个社会的管理，废除分封制度，实行郡县制度，确立中央与地方之间的统治关系，从而建立起了高度集权的封建专制主义社会管理模式和架构。在皇帝与中央机构的关系上，皇帝不断专权，所谓“主有专己之威，臣无百年之柄”（《后汉书·班彪传》）。在中央与地方政权的关系上，不断强化中央集权，地方必须服从中央。在此之后的中国两千多年的皇权统治当中，各个朝代基本上都沿用了这一管理架构或模式。

但需要指出的是，秦朝至清朝，无论皇权或国家权力如何强大，其对社会的管理和控制最多只达县级，对于县级以下的基层社会，皇权力量的影响其实非常微弱。正如马克斯·韦伯所说：“事实上，正式的皇权统辖只施行于都市地区和次都市地区，出了城墙之外，统辖权威的有效性便大大地减弱，乃至消失。”县级以下的基层社会主要是靠当地士绅和宗族进行自我管理。威廉·J·古德这样写道：“在帝国统治之下，行政机构的管理还没有渗透到乡村一级，而宗族特有的势力却维持着乡村的安定和秩序。”这样一种社会管理架构和管理状态，有学者将其描述为“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。于是，“国家—社会”这一西方政治理论中的二元分析框架在这里就成了“皇权—绅权”或“皇权—族权”的二元模式，费孝通将其概括为皇权与绅权的“双轨政治”。由此可见，中国在两千多年的皇权统治中，虽然国家社会管理得到明显加强，但是社会自主管理亦未根本退出历史舞台，并在基层社会管理当中发挥着至关重要的作用。

到了民国时期，社会管理在架构上也做了一些不同于以往的新的尝试，但从根本上说主要还是国家与社会关系的调整。民国初期，吸取皇权时代高度集权的专制主义社会管理架构失败的教训，试图实行三权分立制度，进行分权社会管理，使国家集权社会管理开始逐渐弱化。但是，这种社会管理架构并未持续很长时间，很快就被北洋军阀和国民政府废弃。民国政府为了加强基层社会管理，国家权力开始不断下渗，推行权力下乡，其中最为典型的就是全面推行“保甲制度”，从而导致社会力量严重萎缩，基层社会失去活力，社会发展长期处于停滞状态。

新中国成立后，我国社会管理架构也开始了一些全新的探索。新中国成立初期，在计划经济体制下，特别是在推进集体化的过程中，国家为了巩固新的政权，加快社会主义建设，试图通过社会结构调整和社会组织变革的方式重组社会，所以国家权力开始不断向基层社会延伸，这使得国家与社会的边界逐渐消解，社会自主管理能力逐渐弱化，基本实行国家“一元”社会管理。然而，改革开放以后，随着我国社会主义市场经济体制基本确立，国家开始逐步实行职能转变，不断推进权力下放，将部分“不该管，管不了，也管不好”的职能剥离出去，分别由市场（组织）、社会（组织）进行承担，因而逐渐从一元主体向多元主体的社会管理体制转换。至此，我国传统的“国家—社会”的二元社会管理框架，逐渐演化为“政府—市场—社会”三元部门构成的现代社会管理框架，使得国家与社会之间的紧张关系得以明显调和。

众所周知，社会管理的任务是为广大人民群众提供良好的管理和服务。所以，社会管理一定不是高高在上的，而是与基层百姓的生活密切联系在一起的。虽然国家社会管理直接关系到整个社会管理的方向和成败，但是基层社会的自主管理同样非常重要，也会影响整体社会管理的质量和效果。所以，良好的社会管理应该是国家社会管理和社会自主管理的有机结合。国家社会管理是社会自主管理的保障，社会自主管理是国家社会管理的基础。只有国家社会管理好了，社会自主管理才能有序运行；只有社会自主管理好了，国家社会管理才能稳步推进。可以说，社会管理的成败在很大程度上取决于国家与社会之间的关系是否平衡或协调。事实上，中国传统社会管理也正是在国家与社会关系不断调整中前进和发展的。

（三）社会管理的基本方式：人心与行为

说到社会管理，无论管理什么，其实在本质上都是对人的管理。具体来说，无非两个方面：一是对人的行为的管理；二是对人心的管理。

所谓行为管理，是指对人们的各种外在行为进行规范和约束的过程。行为是行为者受某种价值或思想支配而表现出来的外在活动。所以，行为是一种外在的东西，它是人的内在价值的一种外在表达。人的价值和思想观念各不相同，人的行为也因此而千差万别、各式各样。马克斯·韦伯在《经济与社会》中将社会行为分成四种“理想类型”。

（1）目的理性行为，即通过对外界事物的情况和其他人的举止的期待，并利用这种期待作为“条件”或者“手段”，来实现自己合乎理性的目的的行为。

（2）价值理性行为，即相信一定行为的无条件的价值，而不管其结果如何。

（3）情感行为或情绪行为，即由现时的情绪或感情状况引起的行动。

（4）传统行为，即由约定俗成的习惯引起的行动。

面对不同类型的社会行为，社会管理方式往往也会有所不同。然而，无论采用何种管理方式，外在行为的管理通常都离不开一定的制度设计。制度是规范人们社会行为的重要标准，也是行为管理的重要依据。根据诺思的定义，制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。制度尤其是正式制度，可以依靠外在的强制力量，改变行为的成本和收益，规范人们的社会行为，降低社会不确定性，减少社会风险，从而达到社会管理的目的。从这个意义上说，行为管理在很大程度上靠的是一种他律、一种外在的强制力量。

但制度作为人为理性设计的一种产物，不可能完美无缺。因为人的理性是有限的，制度自然也就是有限的，即使再完美的制度也无法把行为的所有细节都加以规定，使人的行为没有任何“漏洞”可钻。所以，仅仅依靠制度来进行社会管理，保证社会秩序，往往是靠不住的。

因此，需要依赖另外一种社会管理方式：人心管理。所谓“人心”，一般具有两种含义：一是指众人的情感、愿望等，二是指个人的心地、欲望等。然而，无论是情感、愿望还是心地、欲望，其实都是社会管理的重要内容。

那么，如何管理人心呢？人心是一种内在的东西，而对人心的管理往往很难通过刚性的法律制度进行强制管理，而只能更多地依靠柔性的伦理道德进行教化和引导。道德教化可以提升人的德性修养，引导及型塑人的情感愿望和欲望需求，使其更加符合社会主流价值的要求，从而实现良好的社会秩序。也就是说，在一个社会中，良好的人心不是国家通过外在强制手段强加而来的，而是人们在社会生活中经过长期的道德教化逐渐习得的。

管子认为，人心管理应是治国之本：“心无他图，正心在中，万物得度。……何谓解之？在于心安。我心治，官乃治；我心安，官乃安。治之者心也，安之者心也。”（《管子·内业》）那么，如何做到“心治”呢？管子提倡“静因之道”。“静因之道”，其实就是修德养性之道，也是人心管理之道。《管子·心术上》提到：“是故有道之君，其处也若无知，其应物也若偶之，静因之道也。”意思是说，有道君子内心应当保持虚静不昧，摒除私欲成见，因循事物客观规律，如实反映。

由此可见，人心管理在很大程度上依靠的是人的自律，一种内在道德修养。如果人的道德修养高了，那么，人心相应地也就好了，行为也就相对符合社会规范。同时，如果人心管理好了，凝聚力强了，那么，整个社会秩序自然也就容易良性运行。法国社会学家涂尔干认为，社会团结的基础就是社会成员拥有共同的价值观念和道德规范，即一种“集体意识”。正是由于集体意识的存在，社会秩序的形成和长久维持才成为可能。其根本原因在于，这种集体意识可以有效地凝聚人心，或者说它本身就是一种凝聚了的人心。从这个意义上说，人心管理应是整个社会管理的基础。如果人心“坏”了，人心“散”了，有序有效的社会管理则几乎是不可能的，更无从谈起。

相比之下，行为管理则是对人们的外在行为进行规范和控制的一种社会管理方式。它更倾向于运用各种外在的、硬性的法律制度进行强制约束，从而使得人们的行为更加规范，更加符合社会和谐发展的需要。所以，行为管理一般具有明显的强制特点。

不过，尽管人心管理与行为管理之间有着重要的区别，甚至某些方面还会存在相互矛盾的情况，但是它们之间并非一种简单的对立关系。其实，无论是人心管理还是行为管理，它们在目标上都是一致的。人心管理是由内而外对社会成员进行管理，行为管理则是由外而内对社会成员进行管理，但本质上都是为了维系社会秩序。所以，良好的社会管理应该是人心管理与行为管理相互配合、相互补充。人心管理是行为管理的内在基础，行为管理是人心管理的外在保障，二者缺一不可。离开人心管理，行为管理则空；离开行为管理，人心管理则虚。

其实，纵观中国历史，有无数的例子可以证明这一点。比如，秦朝之所以短祚而亡，很大程度上是因为它只重视行为管理，却忽视了人心管理，主要运用严刑峻法由外而内威慑民众，使得统治不得人心，百姓怨声载道，所以秦朝仅存在了15年就被推翻。

在此之后，汉朝吸取秦朝覆亡的教训，开始强调人心管理的重要性，逐渐从以行为管理为主向以人心管理为主转变。汉朝非常重视人心管理，注重社会道德教化和个人内在修养，强调“引礼入法”。当然，汉朝也不是完全不重视行为管理，而是“以霸王道杂之”（《汉书·元帝纪》），从而实现道德教化与法律强制相互配合，人心管理与行为管理相需为用。所以说，汉朝应该是找到了一种相对行之有效的社会管理方式，因而才会出现“文景之治”这样罕见的承平盛世。

魏晋时期，中国引礼入法、德主刑辅的社会管理方式不断完善。曹魏依照“尊尊、贵贵、亲亲”原则，首创“八议”入律。西晋贯彻“尊卑、长幼、亲疏有别”的原则，开创依“服”制定刑罚的先例。北齐为了强调“忠君”、“孝亲”的原则，更将“重罪十条”列为“名例”之首。

隋唐时期，德主刑辅的社会管理模式达到了相对完备的状态。唐朝在立法上，继续坚持魏晋以来的“引礼入律”，礼律结合；在治世上，强调“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”，实行德礼结合，德主刑辅。《唐律疏议》提出的“一准乎礼”，更是成为后来历代封建王朝律典的典范和蓝本。所以，《唐律疏议》的问世，也宣告了中国“礼法融合”的正式完成，同时也标志着德主刑辅社会管理模式的正式确立。

此后的历代中国王朝，基本上都沿用这样一种社会管理方式。在宋代，朱熹倡导“明刑弼教”，他认为，“故圣人之治，为之教以明之，为之刑以弼之”（《朱子大全》）。明人邱浚也说，“德礼刑政四者，王道之治具也”，主张“礼教刑辟，交相为用”（《大学衍义补》）。直到清朝末年，这种德主刑辅的社会管理模式亦未改变。龚自珍说：“刑书者，乃所以为礼义也，出乎礼，入乎刑，不可以中立。”（《春秋决事比·自序》）

综上所述，不难发现中国历史上绝大部分时间里都是人心管理和行为管理相互结合起来使用，只是不同的朝代，各自偏向不同而已。有的朝代更加偏向人心管理，有的朝代更加偏向行为管理。但是总体而言，人心管理似乎占据主导地位。众所周知，中国人自古以来也强调“得民心者得天下，失民心者失天下”。《孟子·离娄上》中说：“得天下有道：得其民，斯得天下矣。得其民有道：得其心，斯得民矣。得其心有道：所欲与之聚之，所恶勿施尔也。”《管子·霸言》中也说：“夫争天下者，必先争人。”正因为如此，道德礼俗也成了整个社会的基本组织方式，同时也造就了传统中国独特的社会秩序。可以毫不夸张地说，中国传统社会秩序完全是以道德礼俗来组织和维系的，“中国社会以道德代宗教，以礼俗代法律”。在传统中国，所谓法律，不过只是刑律；所有的法律规定其实都与刑罚有关，它们只有防止社会秩序遭到破坏的作用，没有社会组织的功用。所以，社会组织与秩序的维系便更多地交给了礼俗规范或伦理道德，因此，中国传统社会也被称为“礼俗社会”或“伦理社会”。

（四）社会管理的核心内容：资源与机会

如前所述，社会管理的根本目标是求治去乱，是维系社会秩序。可是，社会秩序的实现并非如传统自由主义说的那样，属于个人私欲行为的一个“意外结果”。经济学家亚当·斯密认为，在“自然状态”下，由于受到一只“看不见的手”的驱动，每一个人都从自己的“私欲”出发追求自己的私利，结果反而带来并非他们本意要达到的目的——社会秩序。这种秩序，哈耶克称为“自发社会秩序”。

然而，社会秩序显然不能进行这样简单的还原，即不能还原成单纯的个人私欲行为。社会学家涂尔干认为，社会秩序应当是一种“社会事实”。不管社会秩序以何种形式展现出来，这种强制的社会约束总是凌驾于个人之上，引导着个人需求，并且总在社会利益受到侵犯的时候显得更为强烈。也就是说，社会秩序应当是社会利益有机协调的结果，而非个人私欲无限膨胀的产物。只有社会利益协调好了，社会秩序才有可能形成。

说到社会利益，概括起来无非两个方面：一是社会资源，二是社会机会。协调社会利益实际上就是合理配置社会资源和社会机会。社会资源和社会机会乃是社会结构最为核心的东西，也是社会秩序最为本质的东西。可以说，只有社会资源和社会机会配置合理，使得绝大多数社会成员都能享受社会发展带来的各种实惠，获得自身发展所需的各种机会，社会成员才会增强社会认同，遵守社会规范，社会秩序也才有可能得以实现。

所以，对于社会管理来说，合理配置社会资源和社会机会也就显得尤为重要。在我国历史上，社会管理无不把合理配置社会资源和社会机会作为核心内容。无论哪个时期、哪个朝代，社会管理都离不开社会资源和社会机会的合理配置。譬如，就社会资源而言，土地资源作为一种最基本的社会资源，自古以来就是社会管理的重要内容。从奴隶社会的“井田制”到商鞅变法的“废井田，开阡陌”，再到王莽改制时期的“王田制”，魏晋隋唐时期的“均田制”，还有宋元明清的各种形式的地主土地所有制，再到新中国成立后的土地集体所有制，无不是通过改革和调整土地资源来进行社会管理，使得社会资源能在社会成员之间实现合理的配置，促进社会公平，缓和社会矛盾，从而达到维护社会秩序的目的。

就社会机会而言，选官制度或人才选拔制度作为配置社会机会的一种重要方式，在中国历代社会管理中都有至关重要的地位。从夏商周时期的“世卿世禄制”到春秋战国的“军功授爵制”，再到汉代的“察举征辟制”、魏晋时期的“九品中正制”，以及此后历代封建王朝情有独钟的“科举取士制”，加之民国时期的“文官考试制”，最后再到现在的“公务员制度”，其实都是期望通过配置社会机会，使得社会成员能有向上流动的可能，做到社会机会的公开公正，从而达到社会管理的目的。

除此之外，中国历史上还有很多其他的社会管理制度或措施，也都是通过合理配置社会资源和社会机会来推进社会管理的。那么，如何才能合理配置社会资源和社会机会呢？或者说，怎样的社会资源和社会机会配置才是合理的呢？这也是历代社会管理所关心、要解决的核心问题。

其实，社会资源和社会机会配置是否合理的关键在于能否实现社会正义。这里的正义，其实就是公平，即一种“作为公平的正义”。公平需要平等，但不等于平等。因为绝对平等或平均看似公平，但在本质上却造成了另外一种不公平或不平等，即对能者或贤者的“剥削”，从而严重影响社会成员的积极性和创造性，以及整个社会的生产效率。

真正意义上的公平是允许不平等存在的，但这种不平等应当控制在合理的范围之内。也就是说，公平实质上是“合理的差别”。一方面，公平允许差别的存在，另一方面，公平又要抑制过大的差别。那么，多大的差别才算合理呢？罗尔斯认为，所谓“差别的原则”，就是“对社会和经济不平等的安排应能使这种不平等不但可以合理地指望符合每一个人的利益，而且与向所有人开放的地位和职务联系在一起”。换句话说，合理的差别应是社会上的每一个人都能尽可能地从社会经济不平等中获得收益。这样安排的目的，就是要让社会上层永不松懈，社会中层永不满足，社会下层永不绝望。每个阶层的社会成员都能根据自己的情况，通过自己的努力，找到改变自己地位和命运的机会。只有这样，社会管理才有可能获得成功。