五、西部地区生态文明建设的制度构建
(一)大力推进生态文明管制制度建设
1.严格实行用地总量控制制度
科学确定各类建设用地总量，实行以人均建设用地为基本标准的工矿用地规模控制，实行农村建设用地规模控制，实行建设用地布局和结构控制，实行耕地和基本农田总量及空间(布局)控制，保持耕地占补平衡，开展土地整理和复垦，适度开发土地后备资源。合理调整土地利用结构与布局，严格建设用地的标准控制，加强建设用地管理，提高土地集约利用水平。促进工业企业向工业园区集中。严格土地利用的计划调节，实行土地利用总体规划自上而下逐级控制。实行节约集约用地鼓励政策。严格土地利用的监测监管。加强土地利用的评价考核。
2.严格实行能源总量控制制度
明确总量控制目标和分解落实机制，实行目标责任管理。建立能源消费总量预测预警机制，对能源消费总量增长过快的地区及时预警调控。逐步实行化石能源总量递减制度。落实目标责任，实行能源审计，开展能效水平对标活动，建立能源管理师制度，提高企业能源管理水平。
提高能源利用率。开展节能降耗，降低主要工业产品能耗，提高锅炉、风机等设备的运行效率。建设改造现有电网，发展大型高压输变电工程，降低输配电网的损耗；加快城市气化(煤气、液化石油气、天然气、煤层气)工程、集中供热、热电联产等节能基础设施和节能建筑建设。
加快发展天然气。坚持“勘探、开发、利用”并举的方针，优先满足城市燃气需求，大力增加工业用气供给，全面提高天然气利用水平。
优化开发煤炭。加大安全生产投入，强化煤矿安全生产。发展洁净煤技术，开展对煤矸石、煤泥、瓦斯和矿井水等资源的综合利用。培育大型煤炭企业集团，鼓励有优势的煤炭企业实行煤电联营或煤电运一体化经营，建设一批坑口电站，调整改造中小型煤矿。
强化节能监督检查和能力建设。加强节能执法监督，依法从严惩处各类违反节能减排法律法规的行为，实行执法责任制。强化重点用能单位、重点污染源和治理设施运行监管，推动污染源自动监控数据联网共享。完善工业能源消费统计，建立建筑、交通运输、公共机构能源消费统计制度，地区单位生产总值能耗指标季度统计制度，强化统计核算与监测。
3.严格实行取水总量控制制度
严格规划管理和水资源论证。严格控制西部地区流域和区域取水总量。建立覆盖流域和行政区域的取水总量控制指标体系，实施流域和区域取水总量控制。建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易。严格实施取水许可。严格规范取水许可审批管理。严格地下水管理和保护。加强地下水动态监测，实行地下水取水总量控制和水位控制。核定并公布地下水禁采和限采范围。加强以蓄水能力和供水能力建设为主的水利设施建设，开展流域水系综合治理、河道整治和灌区节水配套改造，改善水利基础设施，增强水资源的供给保障能力。加强对气候资源的监测与评估，合理开发利用空中“云水”资源。合理调配各地区之间，生活、生产和生态之间的用水，满足经济社会发展对水量、水质的要求。发展节水农业、节水工业，推进城市污水资源化利用。全面加强节约用水管理。建设工业节水示范工程。大力推广使用生活节水器具。
4.严格实行排污总量控制制度
鉴于西部地区严峻的环境形势，实行逐年递减的排污总量控制制度。结合西部地区环境功能分区、经济发展水平和环境质量等，分阶段确立合理的区域总量控制目标，积极探索实施基于环境容量的区域总量控制制度。建立行业排放总量控制制度，以能源、资源合理利用为控制基点，根据最佳生产工艺和实用处理技术，以及行业排放绩效，公平合理地分配行业特定污染物的排放指标。注30建立合理的总量指标分配方法，提高总量控制指标分配的科学公平性。建立实时、科学的环境监测系统。提高污染源现场监测、监察、监控和执法能力；实施重点污染源自动监控体系建设，建设主要污染物总量数据中心平台，完善主要污染物总量减排监测体系。做好总量控制制度内目标、任务、措施的衔接，以及与相关制度的接轨，如浓度控制制度、排污收费制度、城市环境质量考核制度、环境目标责任制度等。
5.严格实行温室气体减排制度
加快调整产业结构，抑制高耗能产业过快增长，加快淘汰落后产能，大力发展服务业和战略性新兴产业。积极发展低碳能源，推进煤炭清洁利用，鼓励开发利用煤层气和天然气。在做好生态保护和移民安置的前提下积极发展水电，大力发展风电、太阳能等非化石能源。努力增加碳汇。控制非能源活动温室气体排放。加强高排放产品节约与替代。落实温室气体减排的资金保障。充分利用中国清洁发展机制基金资金，拓宽多元化投融资渠道。
6.严格实施环境标准制度
根据西部地区生态环境的生态屏障作用，建立严格的环境标准体系。及时填补新型环境损害类型的标准空白，建立诸如PM2.5、重金属、持久有机污染物，以及光、热、土壤等污染类型的相应标准。区分环境污染防治标准和公众健康标准，建立更为严格的人体健康环境标准。逐步实现环境标准从倾向于污染防治到生态环境保护的转变。进一步加强总量控制标准的制定和完善。
7.严格实施环境准入制度
严格实施规划环评和项目环评。严格环评审批，坚持“疏”、“堵”结合，强化建设项目环境准入。对国家鼓励的高技术、高附加值、低消耗、低排放等推动科技进步、优化存量、调整产品结构的项目，以及淘汰落后、兼并重组、技术升级改造等有利于结构调整、环境改善的项目，加快环评审批。对高耗能、高排放及产能过剩行业从严把关。注31对于高环境风险项目，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的地区分类，研究不同的环境准入政策。严格产业转移的环境准入门槛，严防产业梯度转移中的污染转移。防止污染天堂现象。
(二)大力推进生态文明经济制度建设
1.健全资源财税制度
积极推进资源税费改革。落实资源税在中央和地方的共享，加大地方的优先地位。改变税费并存局面，实施资源税性质的税费改革，将各类资源性收费纳入资源税。将有关资源权益流转行为纳入征税范围，以完善对资源经营全过程的税收调控作用。积极推进资源税计税方式改革。
建立环境税收制度。确立环境税的征收范围。确立环境税计税依据。对能够直接确定实际排放量的污染物(通过自动监测、监督性监测等)，按照实际排放量征收。对不能够直接且准确地确定实际排放量或获取相关信息成本过高的污染物，按照估算排放量征收(通过物料衡算、抽样测算等)。完善环境税的税率。以环境损失成本和环境治理成本作为确定环境税税率的依据，逐步提高环境税税率水平。
探索碳税制度。坚持税收中性原则。建立税率动态调整机制。采取“从低起征、循序渐进”的原则，建立动态调整机制，实施预告制度传达政策信息，建立明确的碳税调整时间表。注32确立征收环节。利用好已有的税制体系，处理好碳税与资源税、环境税的关系。
2.加快完善生态保护补偿制度
不断规范中央森林生态效益补偿基金制度、草原生态补偿制度、水资源和水土保持生态补偿机制、矿山环境治理和生态恢复责任制度、重点生态功能区转移支付制度，制定和完善生态补偿条例和实施细则，明确生态补偿责任和生态主体义务，落实受益主体，确保补偿金用于生态修复。建立科学的生态价值评价体系，完善分类及测算方法，制定生态补偿标准，加快建立并完善生态补偿标准体系，将主要标准“指数化”，控制上限下限，控制变量因素，防止随意性。制定和完善监测评估指标体系，及时提供动态监测评估信息，逐步建立生态补偿统计信息发布制度，抓紧建立生态补偿效益评估机制。增强财政转移支付的生态补偿功能。强化环境监管与建立生态补偿机制相结合，建立和完善区域环境监督管理体系，落实生态环境保护责任。建立动态化生态补偿机制，保障生态损害修复的长期性。
3.完善自然资源产权的有偿使用和交易制度
完善土地资源的有偿使用和交易制度。实行土地资源市场配置，完善国有土地出让、租赁、作价入股等配置方式。实行经营性基础设施用地有偿使用，缩小划拨供地范围。坚持和完善国有土地招标拍卖挂牌出让制度。加快推进经营性集体建设用地使用制度改革。盘活利用闲置土地和低效用地。
完善水资源的有偿使用和交易制度。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理。完善水资源费征收、使用和管理的规章制度。严格水资源费的管理和使用。建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。
完善矿产资源的有偿使用和交易制度。进一步完善资源税制度。明确采取招标拍卖挂牌的方式开展矿业权交易的操作要求和流程。明确各级国土资源主管部门的监管职责，规范矿业权交易机构的性质和功能，强化对矿业权交易的监管。
完善林业资源的有偿使用制度和交易制度。进一步明晰林木所有权和林地使用权，落实以家庭承包经营为主体、多种经营形式并存的集体林经营机制。及时开展林权换证登记，发换全国统一式样的林权证。鼓励林木所有权、林地使用权有序流转，引导林业要素的合理流动与集中。
4.推广环境产权的有偿使用和交易制度
健全排污总量的监管执法体系。完善排污总量在线监控系统，健全并完善适应排污权有偿使用和交易试点的排污总量监管执法体系，严厉查处各种弄虚作假行为，加强相关审核程序、技术标准和方法的研究。规范初始排污权分配。制定初始排污权分配实施细则。明确初始排污权使用费的征收标准和方式，推进初始排污权使用费的征收。完善有效的排污权交易机制。设立专门的排污权交易管理机构，建立排污权交易价格形成机制。制定排污权交易监管实施细则。逐步扩大排污权有偿使用和交易的试点区域、污染物种类、企业规模。
5.探索温室气体产权的有偿使用和交易制度
探索建立温室气体排放许可制度。强化对温室气体排放的制度化控制。在建立总量控制制度的基础上，选择重点行业、重点企业实施碳排放许可配额制度，确定行业排放标准，设立碳排放准入门槛，研究制定碳排放配额分配方案。加快建立温室气体自愿减排交易机制。按照《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，鼓励基于项目的温室气体自愿减排交易。进一步研究完善温室气体自愿减排交易机制的基本管理框架、交易流程和监管办法，加快建立交易登记注册系统和信息发布制度。
(三)大力推进生态文明引导制度建设
1.完善教育引导制度
提高公众的资源节约意识、环境保护意识、绿色消费意识、生态权益意识。在大、中、小学开展生态文明教育，开展全民生态环境保护教育工程，提高人民的环保意识。加强生态环境、绿色产业、循环经济、低碳经济等学科建设。推进生态文明和生态文化教育示范基地建设，充分发挥森林公园、自然保护区、湿地公园、野生动(植)物园在森林生态保护和观光休闲、健身疗养等方面的作用。加大生态保护科普基地、国家和省级生态文明教育示范基地、革命纪念林、地震遗址生态修复示范林的建设力度，完善各级林业生态文化建设硬件设施，丰富生态文化教育功能。加强文化基础设施建设，充分利用基层文化阵地，为城乡居民提供生态文化服务。出版发行有关生态知识的音像、图片与书籍，创作演出能表现生态文化内涵的精品。充分利用现代媒体，大力宣传生态理念，提高全民生态意识，创作一批弘扬民族生态文化的优秀文艺作品，建设一批生态文化示范工程。
2.完善信息披露与公众参与制度
完善环境信息公开制度，实现公众的有效参与。完善各省(区、市)的环境公报、自然保护区环境公报、大江大河水质公告等，完善重大建设项目环境影响公告，完善生态环境创建活动的公开。明确环境信息披露的范围、形式。完善新闻发布制度、信息披露制度、听证制度等公众参与制度，畅通信访、12369环境热线、网络邮箱等投诉渠道，建立环保义务监督员和举报制度。为环保非政府组织提供更为开放的政治空间和宽松的政策环境。开拓环境信息公开的途径和渠道，提高公众对环境事务的有效参与度。建立覆盖“预案参与、过程参与、末端参与和行为参与”的全过程公众参与机制，明确社会各主体的权利、义务和责任，完善公众参与的全过程管理。提高公众环境权利意识，改变“政府依赖型”的环保模式，建立公众参与和政府行政管理相结合的环境保护制衡机制。建立和完善环境诉讼机制，放宽公众起诉资格，建立经济型的环境诉讼简易程序，设立环境公益诉讼基金，鼓励公众参与公益诉讼。
3.完善环境协商制度
提高公众对环境协商的积极性。邀请公众代表旁听各类环境论证会议，召开约谈会听取群众诉求，利用网站、来信来访等方式了解人民愿望等一系列途径收民情、表民意、解民忧。提高企业对环境执行协商的参与度。广泛开展资源环境政策的听证会，改变政府与企业在环境保护问题上的对立关系。构建公众与企业之间直接协商的途径和平台，协调两者的利益诉求。规范协商形式，提高协商的务实性和效率。激励公众的协商热情，提高协商的实效，改进协商成果的报送、处理和反馈工作。
参考文献
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——本章执笔人：沈满洪、余冬筠
浙江理工大学浙江省生态文明研究中心