二、当前四川省城乡社区治理体制创新中存在的问题与不足
当然，在利益冲突与社会矛盾日益尖锐的社会转型时期，承担着社会治理使命的广大城乡社区，受传统基层社会管理体制和居民素质的影响，在社区治理中不可避免地存在着这样那样的问题，还需要相关部门和广大城乡社区以与时俱进的实践精神，不断地发展与完善城乡社区治理体制。
（一）街道办（乡镇）与上级政府、社区互动机制上还有待于进一步完善
街道办事处（乡镇）——这种“小而强”的基层政府或派出机关，曾经适应了社会主义经济发展的要求，在抢抓市场机遇、有效回应经济挑战方面一度体现出优越性。但是，到目前为止，无论是作为其上级的区、县政府，还是作为受其指导的相关社区，在体制上都有了较大变革，而传统的街道办事处或乡镇运作模式既很难与地方“大部制”改革后的市县“小政府”有机衔接，也无法与日益走向基层群众自治的“服务型社区”进行良性互动。另外，一些作为国家战略开发区下属的各街道办事处，其行政管理体制不仅与其他主城区传统街居体制没有本质上的区别，而且由于其近年来全力发展经济，对城市社会治理不够重视，不少开发区普遍存在着社会管理远滞后于经济发展的问题。目前，很多街道办事处（乡镇）在无暇应对上级党政部门条条工作任务的情况下，经常以“二传手”的角色，把相关工作任务直接转交给其指导的社区去办理。街道办事处（乡镇）既有的管理模式和运行机制，已造成其处在上下不满的尴尬境地。
（二）多元社区治理主体的非理性博弈严重影响了社区治理的整体效能
在当前城乡社区治理和服务体系中，作为社区治理主体的居（村）民委员会、业主委员会和物业管理委员会三驾马车，分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度，在相互博弈的过程中从事社区的管理与服务。由于社区这三种不同的治理主体各有其不同的利益和不同的治理原则与路径，这些矛盾和冲突不可避免地导致社区治理效能的低下。当前我国社区治理普遍存在着社区失灵现象。社区失灵主要表现在社区治理缺位、社区治理越位或滥用、社区治理成本太高等方面。虽然造成社区失灵的原因很多，但归纳起来主要有以下两个因素：一是社区治理的具体框架未能建构好，街道办事处（乡镇）和社区的关系定位不明确，一直没有走出行政单一化的循环圈，造成了街道办事处（乡镇）在社区治理的过程中居于绝对的主导地位，而使社区治理和服务的功能很难得到有效发挥；二是社区治理的合法性不足，降低了社区居民对社区秩序、权威的认同度与服从度，从而在很大程度上制约了社区居民参与社区治理的积极性与创造性。
（三）社区治理结构设置不尽合理
现有的社区治理结构是从传统街居（乡村）管理体制承袭而来的，由相互联系的区（县）、街（乡镇）、居（村）三级组织构成。其中区（县）、乡镇政府是我国城市的基层政权机关，街道办事处是区政府的派出机构，居民委员会是街道办事处（乡镇）指导下的基层群众自治组织。这种形成于20世纪50年代前期的组织体制在当前的社区治理中具有明显的不科学性。
一是街（乡镇）、居组织机构过多而缺乏应有的权威性。在市、区（县）、街道（乡镇）三级管理层次上，机构设置与权限呈倒金字塔形，“上面千条线，落地一根针”。如成都有不少街道办事处（乡镇）设立的各种委员会、领导小组及类似的临时机构可达20多个，一个办事处主任（乡镇长）可兼10~20个职务，一个科室要应付上面10多个职能部门，大大降低了街道办事处的工作效率，使街道（乡镇）辖区内的不少单位对街道办事处（乡镇）安排的社区性工作推脱、敷衍，相当一部分居民群众明显轻视街道（乡镇）、居委会组织。
二是社会团体和中介性社会组织发育不足。在城乡社区，除了社区党组织和居委会等自治组织外，其他各种社会组织，尤其是志愿者组织，不仅数量有限，而且缺乏独立性。比如，在许多居民小区，社区服务志愿者协会、计划生育协会、老年人协会等组织的主要职务，大多由居委会干部兼任。而且许多社区的社会组织事实上都难免沦为街居党政组织的附庸，甚至即使是居民委员会这样的社区自治组织，也无法避免经常为街道办事处（乡镇）“跑腿”的局面。
（四）街道（乡镇）、社区均不堪重负
在我国，作为区政府派出机构的街道办事处，原本只履行一部分行政职能。但在实际的社区治理中，行政、执法、经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区治理与服务的综合性机构。很多城市的区政府部门按照建设“小政府”的要求已到了“合并得不能再合并”、“精简得不能再精简”的程度。由于人手太少，区级相关职能部门往往在社区治理方面缺乏规划性与整体性，起着“二传手”的作用，把社会建设与社区治理工作直接转交给街道办事处执行。随着市场经济和城乡一体化的发展，传统的乡镇日益“街办化”，作为最基层的一级政府，乡镇以最有限的权力承担着无限的责任。加之上级相关职能部门往往各自为政，工作布置繁杂和重复交叉，使街道办事处（乡镇）更是难以应付。街道办事处（乡镇）在难以承受如此之多的社会管理事务情况下，往往把部分职能转移到受其指导的居民委员会身上。久而久之，原本作为一种群众自治性组织的居民委员会，在承担了一部分行政职能后，与街道办事处（乡镇）之间实际上形成了领导与指导兼有的双重关系，而其原本的自治功能却日益萎缩。
这一方面使街道（乡镇）本应当发挥的社会管理与公共服务功能得不到有效发挥，加大了社区治理成本，降低了治理效能；另一方面，使社区其他组织的职能错位和扭曲，社会性组织作为一个相对独立的实体丧失了独立意识和自主活动能力。
（五）社区治理的规章制度不规范
城乡社区治理要发挥合力功能，必须有一系列的规范、制度、秩序与运行机制。既要确定各组织及其成员相互交往和解决问题的正确方式，又要规范对越轨者宽容的限度。四川省社区治理制度设计的主要缺陷在于：一是对作为区政府派出机构的街道办事处和作为农村基层政府的乡镇政权，都没有明确界定其行政服务和管理的范围；二是区（县）政府相关部门和企事业单位，分别受各自条条的领导，按条条的指令行事，与街道办事处（乡镇）之间的关系缺乏有效的政策和法律依据，往往造成在社区事务上相互推诿扯皮；三是社区内的各种社会组织没有形成有效的行为规范让社区成员来共同遵守。对于社区行为越轨者，社区组织缺乏行政上或法律上适当而有效的惩罚措施；四是社区治理的运行机制尚未形成条块结合的监督机制，有关专业管理部门权力过于集中，对它们的工作质量和工作作风难以进行监督与制约。
（六）社区人才严重匮乏
改革开放以来，由于人力资源“下沉”基层社区的动力基础与体制机制不够完善，我国城乡社区社会工作者严重不足，社区人才总量匮乏。一方面，一些城乡社区依然存在着不少街居（村）干部由老、弱、妇组成的状况，已不能适应社区治理的新需要，迫切需要文化层次较高、经过专业培训、懂得现代社区治理、熟悉市场经济的社会工作者等各类人才来充实城乡的社区治理工作。另一方面，许多青年人不愿意到社区工作，即使是那些通过“一居（村）一大”等方式到社区工作的大学生们，也只不过把社区作为自己的“跳板”，较少有安心社区工作的。即使有一部分年轻人到社区工作，其工作状态、工作能力也还无法满足当前我国城乡居民对社区工作的新要求。
（七）社区内部组织重床叠架
社区是居民生活的基本单元。在一个数千人构成的社区中，有党的组织、政府下沉社区的行政性组织、社区自治组织、群众文化组织、志愿服务组织等。社区党支部（总支）、社区工作（服务）站、社区居委会、社区居民议事会、物业管理等行政化、自治化、服务化组织过于强调分门别类，各种社区组织重床叠架，造成一些社区组织在开展社区活动中推诿扯皮、资源内耗，极大地影响了社区治理效能的发挥。在城乡社区治理中，治理区域既有靠近市中心的成熟社区，也有大量的涉农社区；既有城市高档楼盘，也有参差不齐的传统院落、“城中村”和城乡接合部。因此，城乡社区治理工作，应在坚持党组织的领导下，避免“一刀切”，允许各街办（乡镇）、社区在制度设计、组织结构方面进行因地制宜的创新，在依法自治的框架下开展丰富多彩的群众性自治活动。
（八）社会组织在社区治理体制中的应有作用尚未得到有效发挥
在城乡社区治理体制中，社会组织在社区利益协调、矛盾化解、服务供给、拓宽就业等方面发挥着独特的功能。社区中的社会组织既可以深入社区基层，直接满足社区居民的需求；也可以与政府沟通，通过影响政府决策或修正公共政策，有效协调社区居民利益。从四川省城乡社区治理实践来看，第一，长期以来一些社会组织是由隶属政府职能部门的行政性组织转变而来的，或者是由政府机构直接建立起来的，它们在很大程度上依赖于街办（乡镇），基本上是作为政府的附属机构在发挥作用；第二，相关政府部门、街办、社区习惯了街居治理的传统思维，对发展社区社会组织认识不足、动力不大；第三，社区居民对社区社会组织关注度不高、参与度低，尤其是很难物色到合适的社会组织带头人；第四，在党政部门引导社区社会组织孵化过程中，由于政府对相关社会组织的角色、作用定位不明，街（乡镇）居与社会组织、社会组织与社会组织的沟通、协调机制不完善，很大程度上制约了社区社会组织在社区治理中效能的发挥；第五，社区社会组织总体上数量不少，但形成规模的不多，品牌化不够，可持续性较差。