第一章　调查原则——结合中国背景的解读

本章主要是对全国法规与地方法规的关系、特殊时期的法律缺失问题以及法律法规的收集过程进行说明。

本报告将对我国全国层面和省级层面（包括直辖市和自治区）的就业管制进行测量。但是由于不同于联邦法律体系的国家，如美国和印度，我国是中央集权的法律体系，因此不可能对各个省进行独立的测量，而不考虑中央法律对地方法律的影响。根据我国现行的法律规定，中央能够对地方事务进行干涉。同时《宪法》第三条也规定了“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。由于我国幅员辽阔，区域经济发展不平衡，民族文化差异显著，这就需要各个地方政府尊重中央的权威，服从中央的正确领导。同时也要求中央政府根据各个地方发展的具体情况，采纳地方的意见，不能够一味地以中央的政策对地方实行管理。《中华人民共和国民族区域自治法》中的规定就体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。表明了中央对地方治理差异性的重视。《中华人民共和国立法法》第六十三条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方立法权是实现地方自治的一项重要权限，根据地方政府自己的情况制定符合自身发展的地方性法规能有效地提高各地方的积极性、创造性。并且该法第六十四条对“地方性法规”的立法范围作了规定：“（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”因此，地方国家权力机关行使的地方立法权具有授权立法的性质，它发挥了地方各级人大及其常委会的参政积极性，扩大了地方权力机关和政府的自主权。由此可见，我国地方具有一定程度的立法权限。并且由上述可知，现行的地方法律都是在中央法律允许的范围内存在的。因此，一方面为了简化测量，另一方面为了突出地方的差别，在对地方劳动法律进行测量时，我们仅考虑地方法律法规，而不考虑中央的法律法规。由于中央法律法规对所有地区实行同等对待，在此我们将其作为对所有地区的固定效应而在测量中省掉。

这里所指的“法律缺失”是指与21个子测量项相关的测量条款的缺失，主要针对1978年至20世纪80年代中期部分省份的情况。例如，图1—1是1985年我国31个省、自治区和直辖市的就业管制测量结果。从图1—1可以看出，仅有天津市、上海市、广东省、安徽省和四川省的得分不为6分。自1978年改革开放，我国经济逐步放开，劳动力市场的改革则一直滞后于经济变革。直到1982年，广东率先在全国开展了劳动制度方面的改革，出台了《广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定》。这个改革过程持续到1994年才全部完成，即31个省的就业管制才全部展开。对于没有涉及21个测量条款的省、自治区和直辖市，我们采取“就高”的原则进行测量，即全部得分为6分，因为没有涉及测量条款的省在某种意义上其劳动力市场还处于僵化状态，带有计划经济时代劳动力市场的特点。这样处理的好处在于，可以明显地看出各个省、自治区和直辖市劳动力市场开放的先后顺序，以及劳动力市场改革的程度。关于这一点，我们在第三章进行详细说明。

法律法规测量结果是否可信的重要一点就在于法律法规的收集是否全面。这是一个庞大的工程。本报告所涉及的法律法规条款收集的主要渠道有：一是各地区的人力资源和社会保障网站中的法律法规库（注：例如，北京市的人力资源和社会保障局网站，http://www.bjld.gov.cn/。）；二是汇总的法律法规库资源，如人民网的地区法律法规库（注：人民网的地区法律法规库，http://www.people.com.cn/item/flfgk/dffg/1986/dffg1986.html。）；三是与地区的人力资源和社会保障部门联系，以获取年代较为久远而不易查找的法律规定。前后共收集了近1000个中央和地方的法律法规以及行政条例等，时间跨度为1978—2012年。项目组先后进行了三次整理和补充测量，当然由于项目组成员收集和整理能力有限，不排除有遗漏的法律法规，在以后的系列报告中我们会尽量弥补并进行说明。

图1—1　1985年中国31个省、自治区和直辖市就业管制测量结果