三、关于确权的主体

在物权的归属处于状态不明的情况下，才可以进行物权确认，当事人也只能通过有权机关如行政机关或人民法院来予以确权。这就是说，当事人在物权的权属发生争议以后，不一定完全通过司法程序来解决争议，也可以通过行政复议等方式来请求确权。例如我国《土地管理法》第16条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。由此可见，在当事人之间因为土地使用权和所有权归属发生的争议，至少可以通过协商、调解、行政裁决和诉讼的方式予以确认。其中以协商和调解的方式确认权利归属的，不具有法律上的强制约束力，而以行政裁决和诉讼方式确认权利归属的，则具有法律上的强制约束力，其中行政裁决是诉讼的前置程序，当事人在接到行政处理决定的通知30日内没有向人民法院起诉的，该行政裁决发生强制执行的法律效力。根据最高人民法院《关于行政机关对土地争议的处理决定生效后一方不履行另一方不应以民事侵权向法院起诉的批复》，争议方丧失就该纠纷请求法院裁判的权利，权利人可以向行政机关申请执行，该行政机关可以申请人民法院强制执行，或依法强制执行。^[4]如果当事人在接到行政处理决定的通知30日内向人民法院起诉的，该行政裁决不发生强制执行的法律效力，从而由人民法院作出裁决确认物权归属，没有上诉的一审判决或者二审判决发生强制执行的法律效力，最终确认物权归属。

笔者认为，法院是确权的机构，也是最终解决确权问题的机构，确权的司法判决应当是最终判决。即使有行政确权（如土地使用权确权），也可能仍然需要法院最终判决。事实上，只有司法裁判才能够最终解决争议，也只有司法裁判才能够终局性地确定权利的归属。例如，在登记发生错误的情况下，登记机构可以办理变更登记。登记本身具有公信力，但是在登记发生错误的情况下，真正的权利人与登记记载的权利人之间发生争议，后者就不能仅以登记的公信力来对抗，而必须要举证证明自己为真正的权利人。如果登记机关的决定与法院的裁判相矛盾，应以法院的裁判为准。我国有关的法律法规也对此作出了规定。例如《土地管理法实施条例》第5条规定，单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权。如果当事人对人民政府土地行政主管部门确认或者不予以确认土地权利的具体行政行为不服，可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院通过法院裁判责令行政机关重新作出具体行政行为或者要求行政机关依据法院判决直接作出相应的具体行政行为。

行政诉讼在确权中也会发生一定的作用。所谓行政诉讼是指在行政争议当事人和其他诉讼主体的参与下，通过司法程序解决行政争议所进行的诉讼行为和诉讼关系的总称。如果公民、法人与国家行政机关之间就某种具体行政行为的合法性发生了争议，那么当事人就可以向法院提起行政诉讼。《行政诉讼法》第11条规定，公民、法人或其他组织对行政机关“拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的”，“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的”，“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”，“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，这些都涉及对公民的财产权包括物权的归属和确认问题。从实践来看，行政机关作出某种具体的行政行为会直接涉及产权的变动，导致对产权归属的争议，因此，在发生此种争议以后，当事人就要通过行政程序请求确权，或者向法院提起行政诉讼，请求确认其权利。根据诸如《土地管理法》等有关法律法规的规定，当事人就法律法规特别规定的物权之归属发生争议以后，可以或者必须向法定的行政机关提出申请，请求行政机关予以确权，行政机关通过具体行政行为确认物权归属，有时行政机关在实施其他具体行政行为的过程中也可能对物权归属予以确认。这样一来，具体行政行为就导致了确认物权归属的法律后果。如果当事人对上述具体行政行为不服，依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理行政诉讼并通过法院裁判的方式，责令行政机关重新作出具体行政行为或者在裁判中直接改变具体行政行为内容，这样就导致法院通过行政诉讼以裁判的方式确认了物权归属。

通过行政诉讼确权与通过民事诉讼确权是不同的，表现在：第一，关于时效的规定不同。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。如果是民事确权，则不应受2年行政诉讼时效的限制。因为保护物权尤其是所有权，两年的时效期间显然过短。第二，是否要求存在具体行政行为不同。行政诉讼必然要求有具体行政行为存在，也就是说，原告要提起行政诉讼，必须要证明政府从事了某种违反法律规定的具体行政行为，而使其享有的物权被剥夺或受到侵害。但通过提起民事诉讼来确认物权的归属，原告并不需要证明政府是否实施了某种具体的行政行为，而只要能够证明自己是真正的权利人，就应当获得胜诉的判决。第三，诉讼当事人不同。如果提起行政诉讼，则实际上是以政府为被告，行政诉讼必有一方是政府。如果提起民事确认物权之诉，只是涉及发生物权争议的当事人，一般不以政府为被告。第四，提起行政诉讼一般应当证明具体行政行为具有违法性，才能予以撤销。但是提起民事诉讼，则一般不涉及该问题。依据行政诉讼法的举证责任原则，行政机关有义务证明其作出的确权决定合法，但是在民事诉讼中，作为物权归属纠纷一方当事人的原告则仅需要举证证明自己是真正的权利人，而不需证明对方的行为是否具有违法性。

最后需要讨论的是，仲裁机构能否作为确权主体？笔者认为，仲裁机构可以作为确权主体。因为，一方面，《物权法》第33条没有规定只能向人民法院请求确认物权，而第28条明确规定“仲裁委员会的法律文书”可以直接发生物权变动的效果。这就是说，仲裁机构可以对物权的归属加以确认，而且此种确认物权的裁决书只要生效就直接发生物权变动的效力，而无须另行登记。另一方面，根据《仲裁法》的规定，当事人发生“合同争议和其他权益”纠纷的可以提交仲裁裁决。在当事人之间发生物权纠纷，需要确认物权归属时，该物权应当属于《仲裁法》规定的“其他权益”的内容，仲裁机构应有权就物权归属纠纷予以裁决。在实践中，需要以仲裁方式予以确权的情况主要是与合同相关的物权纠纷，例如甲与乙订立合同，在甲尚未交付货物时，乙未履行合同义务，而通过非法手段将该货取走，并转让给了第三人，甲根据合同约定的纠纷解决条款提起仲裁，就涉及确权问题。仲裁裁决的前提是争议当事人各方自愿将物权归属争议提交仲裁机构解决，仲裁机构的裁决应当对争议当事人具有拘束力。但是仲裁结果不能对抗第三人，如果有任何第三人对该仲裁裁决确定的物权归属提出异议，仍然可以诉诸法院通过诉讼解决物权归属问题。因此，仲裁常常不可能从根本上解决物权的归属，只有司法判决才能最终解决关于物权归属的纠纷。从实践来看，我国许多仲裁机构已经受理了大量物业归属之类的纠纷，对物权归属的确认发挥了重要作用。