1.1.3 区际生态补偿的实施路径

在理论探索层面，国内研究主要侧重从宏观角度考虑生态补偿政策的实施问题，以经验探讨为主，对补偿的理论基础、补偿的主体和对象、公共财政的补偿途径、补偿资金的筹集渠道、补偿标准等方面进行了研究。主要有：洪尚群等(2001)提出：完善的强有力的补偿制度，能提供大量资金，解决利益矛盾，促进生态建设和环境保护顺利开展；能成为环境保护的动力机制、激励机制和协调机制。同时，他还对补偿不足的危害性、补偿制度建立的必要性、补偿的作用、补偿的性质、补偿的对象、补偿的标准、补偿的主体、补偿的组织体系等作了富有启发性的探索；对在缺乏资金和技术时，如何有效地进行补偿活动，作了创造性的探索。陈根长(2002)从森林生态补偿的建立的背景、实施现状和实施对策方面研究了生态补偿机制，提出具有前瞻性的对策。洪尚群等(2002)还围绕生态补偿中融资的三个基本要素，即用什么资本融资，以什么方式融资，如何高效融资进行系列研究，为生态融资活动提供理论指导和行动策略。吴晓青等(2002)在研究生态补偿除筹集资金外其他重要功能的同时，围绕补偿主体、补偿依据、补偿数量、补偿形式、补偿征收、补偿使用、补偿监管等生态补偿有关环节问题进行研究，为建立保护区生态补偿机制提供一定的借鉴意义。孔凡斌等(2003)研究了森林生态价值补偿政策基础、生态效益补偿对象选择、补偿原则以及资金来源途径。王明霞(2003)在测算和分析宁波奉化公益林保护建设对当地国民收入影响的前提下，从公益林的生态补偿依据、标准和公益林的公共产品属性以及社会性诸问题，探讨解决公益林生态补偿问题的方法和途径。曹明德(2004)从流域生态补偿、森林资源生态补偿等领域论述了流域上下游之间的利益冲突及对此项制度的不同立场，并对我国关于生态补偿机制的立法及其缺陷提出了一些建设性意见。

本书结合已有的一些研究成果，认为生态补偿应建立相关原则，采取多种补偿方式，包括财政转移支付、生态补偿金、生态补偿基金、优惠、补贴等，并针对不同的情况设计不同的补偿制度。

1.1.3.1 补偿原则

全国政协致公组(2003)曾提出过《建立生态补偿机制，促进流域可持续发展的建议》，他们提出建立生态补偿机制的原则应是谁受益谁补偿、公平、公正。费世民等(2004)提出生态补偿的原则应是国家扶持为主，宏观调控，良性循环；直接受益，法定补偿；分类补偿；重点突出等。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发［2007］130号)中提出了生态补偿的原则是“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”。在“十一五”和“十二五”规划中，中央均明确提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。据此并结合已有的研究成果，在区际生态补偿的实际中应该注意以下一些补偿原则。

1．“谁开发，谁保护”原则

开发、利用自然资源环境就有可能破坏生态环境，因此，资源环境的开发者、利用者应按照“开发者保护、破坏者修复”的原则承担相应的生态补偿责任。

2．“谁受益，谁补偿”原则

该原则是针对需求者来讲的。生态资源环境的经济外部性有正反两方面效益，环境质量改善会使许多人受益，环境质量恶化则会使许多人受害。为鼓励保护环境、改善环境的行为，生态环境保护的受益者应该支付相应的费用。因为生态保护的受益主体不像生态污染受害主体那么明显，所以政府应当成为受益者补偿的重要主体。比如下游地区的地方政府向上游地区地方政府进行财政的转移支付、环境保护专项资金和技术的支持等。当然，在一些情况下还是能确定直接受益者，这时完全可以把受益者作为支付主体来实施“谁受益，谁补偿”原则。比如，在纯天然矿泉水的售价中有一定比例针对水源地的生态补偿费用，这样，购买者在享受到高品质的矿泉水时，实际也就补偿了水源地的生态环境保护。

3．“谁污染，谁付费”原则

从资源利用角度讲，向环境排放污染物实际上是对环境容量资源的利用，但过量排放污染物就是对环境容量的过度利用，会造成环境污染。因此，排污者应为其排污行为支付相应的补偿。1972年5月，经济合作与发展组织(OECD)环境委员会提出了污染者负担原则(又称PPP原则)，即排污者应当承担治理污染源、消除环境污染、赔偿受害人损失的费用。根据污染者负担原则，向环境排放污染物的单位或个人，必须支付相应的费用以作赔偿和治理。目前，我国征收的排污费就是按照污染者负担原则而设立的。

4．“谁保护，谁得利”原则

该原则是针对保护者来讲的。生态保护是一种具有很强外部经济效应的活动，如果对保护者不给予必要的补偿，就会导致普遍的“搭便车”行为，出现供给的严重不足。解决的办法就是按照“庇古税”理论，对产生外部经济效应者提供相应的补贴，使生态保护不再停留于政府的强制性行为和社会的公益性行为，而是投资与收益对称的经济行为，使环保成果转变为经济效益，激励人们更好地保护好生态环境，从而达到“保护生态就是保护生产力”的境界。

5．“顾小局，保大局”原则

区际生态补偿机制涉及资源环境承载区域的“小局”和全国生态环境保护的“大局”、保护者(建设者)等较小人群的“小局”和大众受益者的“大局”的关系。而且，生态保护区往往是欠发达地区，相对于发达地区这个“大局”而言往往被视作“小局”。但在生态环境保护中不能单纯地要求“小局服从大局”，只有照顾好“小局”利益，才能有效地保护好“大局”所需的资源环境供给。而区际生态补偿正是给照顾“小局”利益的重要保障。

6．“先试点，点带面”原则

《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中明确指出，我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护四个领域开展生态补偿试点，以此完善环境经济政策，推动建立生态补偿机制，保护生态环境。多层次全方位建立区际生态补偿机制是一项复杂的社会系统工程，涉及不同区域、人群主体的利益分配和博弈，决不可能一蹴而就。应当在时间顺序上突出重点，在空间布局上依据生态区位重要程度与影响范围循序渐进，先“摸着石头过河”，抓好典型区域的试点工作，并在实践中不断总结经验教训，以便在更大的范围内加以推广，进一步完善和发展区际生态补偿机制。

1.1.3.2 区际生态补偿的主要类型

对于区际生态补偿类型的界定有多种，本书参考国内多位学者的研究成果，在此就区际生态补偿的主要类型进行一些归纳与分析。

(1)从区际生态补偿的空间尺度来看，可分为国际补偿与国内补偿。

李文华院士牵头主持的中国环境与发展国际合作委员会“中国生态补偿机制与政策研究”，对生态补偿的类型进行了研究，从空间尺度将生态补偿分为国际补偿与国内补偿。国际生态补偿包括跨国界河流的水量、水质的补偿；上游水利工程建设造成下游的自然灾害和生态移民的损失；跨国资源开发利用造成的生态灾难和损失；国际碳贸易、生态认证以及为保护生物多样性而进行的多边和双边国际协议与条约规定的生态补偿；全球、区域和国家之间的市场交易。国内补偿则包括区域之间的补偿、生态系统服务功能的补偿、资源开发补偿等几个方面。

(2)从区际生态补偿的对象来看，可分为：对为生态保护作出贡献者给予补偿、对在生态破坏中的受损者进行补偿和对减少生态破坏者给予补偿(沈满洪、陆菁，2004)。

对为生态保护作出贡献者给予补偿是一种奖励性补偿，生态环境是一种公共产品，完全按照市场机制是不可能提供市场所需要的那么多数量的。由生态补偿机制来补贴那些提供生态保护这种公共产品的经济主体，可以激励他们的积极性。

对在生态破坏中的受损者进行补偿是一种赔偿性补偿，他们往往是生态破坏中的受害者，给受害者以适当的补偿是符合一般的经济原则和伦理原则的。生态破坏中的受害者又可以分成性质不同的两种受害者：一是生态破坏过程中的受害者，二是生态治理过程中的受害者。

对减少生态破坏者给予补偿，是因为有些生态破坏确实是迫于生计，是“贫穷污染”所致。如果没有从外部注入资金或改变机制就不可能改善生态环境。

(3)从区际生态补偿的实现形式来看，可分为：政策补偿、资金补偿、实物补偿、项目补偿、智力与技术补偿、异地开发补偿等。

区际生态补偿方式应当灵活，只要能增加资源存量，改善环境质量的，均可视为补偿。政策补偿一般是上级政府对下级政府的权力和机会补偿，即中央政府对各级地方政府、省级政府对市级地方政府、市级地方政府对县级地方政府。在资金贫乏、经济薄弱的情形下，利用制度资源和政策资源十分重要。当然，为了以政策撬动市场，也可以通过政策补偿来推动。政策补偿一般是对特殊的区域，如生态破坏严重地区、老少边穷地区、革命老区实施的特殊优惠政策，包括税赋优惠政策、“四荒”(包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩)拍卖等政策。受补偿者在授权的权限内，利用制定政策的优先权和优惠待遇，制定一系列创新性的政策，筹集资金促进发展。

资金补偿是最常见的也是最迫切、最急需的补偿方式。常见的方式有：中央财政转移支付、项目支持、赠款、减免税收、退税、信用担保的贷款、补贴、财政转移支付、贴息、加速折旧等。

实物补偿即对受补偿者补偿部分粮食、化肥、设备等生活要素和生产要素，先满足受补偿者的生存之需，改善其生活境况，后增强其生产能力。该形式在我国的退耕还林(草)政策对农民的生态补偿运用得较多。

项目补偿是间接的资金补偿，即以项目的形式进行补偿投入，如增加资源环境承载区域的学校、乡卫生院、医疗急救体系、敬老院等公共服务项目，以此改善、提高区域内人们的生活质量。

智力与技术补偿是指各级政府以及民间团体以技术扶持的形式对具体区域的生态环境综合防治给予支持。如开展技术服务，提供无偿或低价的技术咨询和指导，培训受补偿地区的技术人才和管理人才，提高受补偿者的生产技能、技术含量和组织管理水平。

异地开发生态补偿又可叫做“飞地”开发生态补偿，是对传统生态补偿机制的一种完善和补充，也是区际生态补偿的一种创新举措。异地开发生态补偿主要是根据主体功能区和生态功能区划的要求来调整生产力布局，让生态功能区、禁止开发区以至限制开发区以保护生态为主，再到作为资源环境受益区的优先开发区、重点开发区(一般是跨行政区)划出特定园区进行定向异地开发，所取得的利税返回原地区，作为支持原地区生态环境保护和建设事业的启动资金。这种做法有利于资源环境承载区形成自我积累的补偿投入机制，由单纯性的“输入式”向“自我发展式”转化，真正实现经济与环境的双赢。浙江在我国最早试行异地开发生态补偿法，即保护流域下游对源头地区划拨土地进行“异地开发”，开发区内产生的税收全部归上游地区所有。作为钱塘江源的浙江磐安县和磐安县所属的金华市就在试点这种“异地开发”模式。汶川地震后，成都与阿坝两个灾区互帮互促，选址金堂县淮口镇建设“成阿工业园区”，成为全国唯一的地震灾后异地产业重建园区。

(4)从政府介入程度来看，可分为：政府补偿和民间补偿(叶知年，2007)。

政府补偿是由政府提供财政资金或实物进行的补偿。这是由政府具有保护与建设生态环境这一公共产品的职责所决定的。由于生态资源环境的公共产品属性，生态问题的外部性、滞后性及社会矛盾复杂、交易成本较高等原因，即使在市场机制健全的美国也主要采取政府补偿的方式，由政府购买生态效益、提供补偿资金。

政府提供补偿并不是提高生态效益的唯一途径，政府还可以利用经济激励手段和市场手段来促进生态效益的提高。民间补偿通常是指在民间社团与区域之间、民间社团与企业(农户)之间、企业与企业之间、企业与农户之间平等协调、按一定契约关系建立的补偿机制，其补偿形式包括使用费、土地出让费、转让费、低息信贷等。

(5)从补偿的时间段来看，可分为：连续补偿、不定期补偿和一次性补偿。

生态补偿的实施时间因社会主体和自然主体的情况差异而存在不同形式。对治理时间长、保护难度大、转变方式难的一些区域，应该进行连续补偿。以现在实施的退耕还林还草政策为例，国家先进行试点，后主要在西部地区大范围推行，在2002年4月下发的《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》中，明确粮食和现金补助年限：还草补助按2年计算，还经济林补助按5年计算，还生态林补助暂按8年计算。在此政策到期后，国务院于2007年8月又下发《关于完善退耕还林政策的通知》继续直接补助退耕农户，补助期仍然为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。连续的补偿有利于退耕还林还草政策的稳定实施，让农牧民安心转变生产经营方式或对林区、牧区进行保护建设。

有些补偿是不定期的。往往是针对具体的生态保护内容而进行的补偿，并因资金筹措或下拨的时间差异而使生态补偿从时间维度上看呈散状分布。

有些补偿是一次性的。如对于一些生态环境特别恶劣，退还后失去了生存条件的农牧户，应实行“生态移民”安置，其具体办法可以是一次性发给移民搬家费，再给予工作就业机会或分给承包地。

(6)从补偿的效果来看，可分为：“输血型”补偿和“造血型”补偿(沈满洪、陆菁，2004)。

“输血型”补偿是指政府或补偿者将筹集起来的补偿资金定期或不定期转移给受补偿者。优点是受补偿者一般能灵活安排补偿资金，其优点又恰恰是其缺点，补偿资金可能被转化为消费性支出甚至被一些管理部门所挪用，难以让受偿者“因保护生态资源而富”。

“造血型”补偿是指政府或补偿者运用项目支持的形式，将补偿资金转化为技术项目或智力支持给资源环境承载区，帮助当地群众建立替代产业，或支持发展生态产业。补偿的目标是提高落后地区发展能力，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累能力和自我发展能力。支持项目包括对各种生态环境保护与建设项目、生态环境重点保护区域替代产业和替代能源发展项目、农民教育项目、循环经济工业区项目以及生态移民项目的支持。“造血型”补偿的具体方式包括由过去的以政策扶贫为主转变为以项目扶贫为主，重点扶持交通、电信、水利等基础设施建设，发展文化教育和卫生事业提高人口素质，加强山水风光旅游、民族风情旅游、自然生态旅游、休闲度假旅游等旅游功能区建设。“造血型”生态补偿的优点是可以扶植资源环境承载区的可持续发展，缺点是受偿方缺少了灵活支付能力，而且项目投资不一定有合适的主体。

1.1.3.3 区际生态补偿金的主要来源

1．对生态资源环境的开发利用者的征税收费

对生态资源环境的开发利用行为包括对矿产资源的采掘、水资源的开采、森林资源的采伐等活动。这些活动的开发利用对象是有价值的生态资源环境，应该支付相应的补偿税或费用，即庇古税开征的思路，意在解决环境使用与环境优化及其持续发展的矛盾，只要使税率相当于作用于环境后所造成的边际环境损失，就可以使其得到相应的补偿。根据我国目前的情况，主要是对矿产资源的开采利用征收资源税。在1994年的规定中，开始对原油(8～30元/吨)、天然气(2～15元/千立方米)、煤炭(0.3～5元/吨)、其他非金属矿原矿(0.5～20元/吨或立方米)、黑色金属矿原矿(2～30元/吨)、有色金属矿原矿(0.4～30元/吨)、盐(2～60元/吨)征税；2005年7月起，调整油田企业原油、天然气资源税税额标准，原油资源税由过去的8～30元/吨上调到14～30元/吨，天然气资源税由过去的2～15元/千立方米上调到7～15元/千立方米。2010年6月起，新疆地区率先开始了资源税改革，对原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5%。在森林和草原资源领域，国家向占用或者征用林地、草原的开发利用者征收相应的植被恢复费。生态环境补偿费可以按生态环境的开发利用量来征收。目前，北京、广西、江苏、福建等地在征收生态环境补偿费。

2．对污染和环境破坏者的征税、收费或罚款

征税从发达国家的实践来看收效甚佳。譬如，1975年，德国开始对润滑油征收环境税。随后德国制定了全球首部征收排污税的法律——《向水源排放废水征税法》。美国、英国、法国等欧美国家纷纷效仿，开征了诸如污染税、燃料税、噪音税、垃圾税、石油产品税甚至超额粪便税等众多环境税。门类齐全并且严格执行的环境税收效明显，既对污染行为进行了抑制，又筹集了充足的资金投入生态环境治理，曾经历了工业革命对环境带来严重污染和破坏的发达国家再现山清水秀，其生态环境质量超过许多发展中国家。

在收费方面，按我国2003年7月1日起实施的《排污费征收使用管理条例》及相应的《排污费征收标准管理办法》的规定，直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(即“排污者”)，要按照《排污费征收标准管理办法》规定的征收标准和征收办法，缴纳污水排污费、废气排污费、固体废物和危险废物排污费及噪声超标排污费。

罚款是对破坏环境或逃避应承担的环境保护治理的违法违规行为所采取的经济处罚手段。在我国各类环境保护法律法规中一般都有相关的规定。譬如，按照《排污费征收使用管理条例》规定：排污者在规定的期限内未足额缴纳排污费的，由环境保护部门责令其限期缴纳。排污者拒不缴纳排污费的，处以缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款，并报经有批准权的人民政府批准，责令其停产停业整顿。排污者以欺骗手段骗取减缴、免缴排污费的，由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令其限期补缴，并处所骗取批准减缴、免缴排污费数额1倍以上3倍以下罚款。

3．公共财政资金

财政投资在任何国家都是中央政府(地方政府)用来调整产业结构、开展生产力布局、协调地区间经济利益最重要和最直接的政府性工具。国家的财政专项拨款是生态补偿资金来源的重要渠道。近年来，经济快速增长带来了国家财政收入的稳定增长。据国家统计局数据，我国财政收入2007年超过5万亿元，达到51322亿元；2008年超过6万亿元，达到61330亿元；2010年超过8万亿元，达到83080亿元，是2005年的1.6倍，年均增长21.3%。“十一五”时期，我国财政收入的快速增长，为加大在生态领域的投入提供了有力的资金保障。“十一五”期间，国家明确规定环境保护投资规模不低于同期国内生产总值的1.35%，这个比例的投资是完成环境污染总量减排的最基本投资，但对生态补偿的资金并没有明确规定。在“十二五”期间编制国家年度预算时，应在国家和地方财政预算中建立生态补偿财政资金。国家可以通过国债资金的带动作用来引导生态补偿资金的增加，执行科学合理的财政转移支付制度，拨付的多少可以根据生态资源环境承载区域对国民经济贡献的大小从国民收入中按相应比例提取。同时在操作中逐渐减少直接投入方式，由过去的一次性拨付改为现行部分投入、两次核拨、财政补贴等“分期付款”的形式，这样可以确保补偿资金来源的稳定。

4．生态转移支付

生态转移支付一般是公共财政资金针对生态环境保护与建设所需，在不同区域间实现的转移支付。按照“谁受益，谁补偿”、“谁污染，谁付费”的原则，应该由生态效益的受益者或污染破坏者向环境的保护治理者或受害者支付补偿费用。但因支付主体鉴定的困难，往往由财政资金加以支付。财政转移支付主要包括一般性转移支付和专项转移支付两大类，从发展方向上看，这是中央和省级政府用来帮助与支持经济发展落后地区平衡一般性财政预算最重要的区域政策工具。自1994年以来，我国已经从专项性财政转移支付为主开始向一般性转移支付为主转变，从按照基数法予以支付开始向重点考虑贫困地区财政支出因素予以支付转变。在《全国主体功能区规划》中规定，为保证生态功能区生态维护建设、居民基本生活与享受公共服务品的资金来源，主要依靠财政转移支付。被划为国家级的生态功能区，其转移支付主要由中央财政作为主要扶持渠道；在各省、市、自治区制定详细方案时，划为省级的生态功能区，则主要由省级财政承担。

5．环境治理保证金

环境治理保证金是针对自然资源的开发利用者而实施的制度，对于那些在生产经营活动中可能对生态环境造成污染破坏的企业或个人，提前规定按一定比例缴纳保证金，强行要求开发利用者按经许可的方案进行环境恢复治理，如果能达到要求，则连本带息返还；否则被作为治理所破坏环境的专项基金。典型如2009年5月1日起施行的《矿山地质环境保护规定》(国土资源部令第44号)，第十八条规定：“采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则。”第十九条规定：“采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。”

6．市场融资

企业是社会主义市场经济的微观主体，也是对资源环境进行各种开发利用的主体。在资源节约型、环境友好型社会的建设过程中，必须发挥从资源环境开发利用中获利企业为资源环境补偿埋单的作用。为此，应积极探索和推行资源使用权交易、排污权交易、碳排放权交易等市场补偿模式，先在若干区域试点，在成熟时进一步向全国推广，形成层次分明、统一开放、竞争有序的现代资源环境市场体系，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制，使资源资本化、生态资本化，使资源环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度。此外，生态标记补偿模式也是一种市场融资形式，在今天的国际贸易中，产品的生态安全性能已成为产品质量的重要组成部分。现有各种生态产品认证体系种类繁多，比较有权威的如Intertek生态产品认证体系。我国在食品、农产品认证认可体系中认证的类别包括饲料产品认证、良好农业规范(GAP)认证、无公害农产品认证、有机产品认证、食品质量认证、HACCP管理体系认证、绿色市场认证等。在建立起能赢得消费者信赖的认证体系的情况下，通过消费者在市场上以较高的价格购买经过认证的、以生态环境友好方式生产出来的商品，以间接支付生态系统服务功能价值来实现区际生态补偿。

7．各类社会资金

面向社会资金既包括国内资金，也包括国际资金。在生态环境问题全球化、全球经济社会一体化的背景下，充分依托国际社会的支持已成为生态补偿金的重要来源渠道。联合国环境规划署(UNEP)、联合国可持续发展委员会(CSD)等对国与国、区域与区域之间有关资金、技术转让等有关生态补偿的政策有直接导向作用。世界银行集团(WBG)、亚洲开发银行(ADB)等机构，世界自然基金会(WWF)、保护国际基金会(CI)、全球环境基金会(GEF)等国际环境非政府组织近年来对中国的环境保护的生态补偿项目给予了积极支持。由于捐款等社会生态补偿资金受国家的财政体系影响较小，其操作相对比较容易，往往能在具体项目上见到成效。因此，在国内也要大力倡导社会资金对生态补偿金的注入。以中华环境保护基金会、中国绿化基金会、中国绿色碳汇基金会等公募基金会和一些非公募基金会为主体，可以充分发挥社会各界的力量募集生态补偿资金。随着人们环保意识和收入水平的提高，民间力量参与环保的资金筹集和组织实施的力度会越来越大，积极性会越来越高涨。

1.1.3.4 区际生态补偿的两种路径

1．区际纵向补偿

区际纵向补偿是目前采用较多的一种区际生态补偿方式，即生态环境的破坏者或受益者以税费或生态基金等形式将资金上缴财政部门，然后通过财政转移支付等形式补偿给资源环境承载区。这种补偿并不是区域之间对等完成，而是通过上级政府或中央政府自上而下加以完成，因此是纵向的补偿。其形式主要表现为上级财政转移支付补偿，这在目前国内区际生态补偿中使用得最为广泛，实质上是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程。政府运用补贴或奖励的形式，对保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付，对因保护生态环境而牺牲自身利益的人给予不完全的补偿。

目前来看，区际纵向补偿主要包括两种(王欧、宋洪远，2005)，第一种是中央对地方的专项补偿。包括：(1)专项补助。这是由财政部和国家发改委及相关部门对生态补偿进行的专项拨款。主要对生态服务提供者给予一定的补偿。补偿的内容和标准根据所提供的生态服务的内容和类型而定。譬如，在《国务院关于完善退耕还林政策的通知》(国发［2007］25号)中规定的退耕还林的国家补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。各地可结合本地实际，在国家规定的补助标准基础上，再适当提高补助标准。(2)转移支付。转移支付是为解决地方财政收支失衡而采取的办法，主要实施对象是困难地区，特别是少数民族地区。其具体办法是，按影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额。转移支付数额＝地方财政收入－全国平均财政收入－税收。

第二种是省域内的相关补助。省内纵向补助主要是指实施项目的省级财政向实施项目的市县级财政的纵向财政转移支付。省级财政承担这类补助不仅限于项目本身，还包括项目实施发生的工作经费，以及为完成该项目所需的经济发展条件，包括基础设施建设、科教文卫事业发展、就业和社会保障等。省级财政的纵向补偿适宜采取多种方式，并与农业综合开发、扶贫开发、水土保持等相关措施结合起来，对不同渠道的资金加以统筹综合使用。

在天然林资源保护、退耕还林、京津风沙源治理、三北及长江流域等防护林体系建设、重点地区速生丰产用材林基地建设、野生动植物保护及自然保护区建设、退牧还草、西南岩溶地区草地治理、湿地保护、自然区保护等一些重要的生态工程中，中央对地方以财政转移实现的纵向生态补偿起到了决定性作用。但在实际中，这些补偿项目存在覆盖面有限、补偿数额不足、时间错位等问题，并容易造成经济落后地区生态环境保护建设成效很大程度上取决于财政资金供给量的现象。现行的纵向转移支付制度的主要目标仍是平衡地区间财政收入能力的差异，以公平分配为主，兼顾效率和优化资源配置。尽管中央纵向财政转移支付年年增加，但不能根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面。而且，中央纵向转移支付的规模是由当年中央预算执行情况决定的，资金拨付实际上晚了一年，加之缺乏有效监督，降低了转移支付效益，难以满足生态环境保护和建设的当期需求。目前省际横向转移支付可选择的方式有：一是直接的转移支付，即按照“谁受益谁付费”的原则，由受益区政府向欠发达或贫困的资源环境承载区政府转移提供一定的经济资源，使后者提供的生态服务成本与效益基本对等，从而激励其提高生态产品或服务的有效供给水平。包括直接提供现金、粮食和其他物质援助。资金补偿最为常见，也最直接。在现实操作中可形成例如补偿金、补贴、生态保证金(押金退款)、捐赠等方式。为了提高物质使用效率，补偿者也可以开展实物或智力补偿。二是间接的转移支付，包括支持本地企业到资源环境承载区进行投资或进行合作，接纳和安置中上游地区的“生态移民”，接受资源环境承载区到本地的异地开发，继续进行多种形式的对口支援等。在实际的操作，可将多种方式组合起来，优化补偿效果。

本书认为，要想提高资源环境承载区提供生态系统服务功能的效率，针对特定对象而实施横向区际生态补偿是必需的，有利于生态系统服务功能外部效应的内部化，激励资源节约、环境友好的行为。横向的生态转移支付核心是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域建立起生态系统服务的市场交换关系，有利于邻近区域或相关区域间的利益协调，提高资源配置的效率，缩小区域差距。由横向区际生态补偿与纵向区际生态补偿相结合，可以形成有序有效的生态环境保护的良性循环(见图1—1)。