2.3.2 初步摸索阶段

1978年12月，中共中央批转了国务院环境保护小组《环境保护工作汇报要点》，首次提出在我国实行“排放污染物收费制度”的设想。1979年9月，五届全国人大常委会第十一次会议原则通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，该法第十八条规定“超过国家规定的标准排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”，从法律上首次确定了污染损失补偿制度。

1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常委会第六次会议原则通过了《中华人民共和国森林法(试行)》。在第十六条明确规定：“为了适应林业生产周期长的特点，弥补历史上长期过伐所造成的森林资源的损失，从木材、竹子和林产品的售价中征收一定数额的育林费，建立育林基金制度。育林基金主要用于迹地更新也可用于营造新林，由财政部门和银行监督使用。育林基金分为国有林和集体林两种……煤炭和造纸工业部门，可以按照煤炭和纸张的产量提取一定数额的育林费，用于营造坑木林和造纸原料林。”在1980年3月5日发布的《中共中央、国务院关于大力开展植树造林的指示》第三部分中提出：“为了鼓励群众发展林业的积极性，要通过调查研究，尽快改变目前木材价格不合理的状况。同时，应当改进育林基金的管理办法，保证用于更新和造林。”在1981年3月8日发布的《中共中央、国务院关于保护森林发展林业若干问题的决定》中第九条规定：“适当提高集体林区和国有林区(黑龙江、吉林、内蒙古林区除外)育林基金和更改资金的征收标准，扩大育林基金征收范围。”林区更改资金后改称为维简费。在1984年9月20日第六届全国人民代表大会常委会第七次会议通过了正式的《中华人民共和国森林法》，该法第六条规定：征收育林费，专门用于造林育林。以上的一些法规确立了育林基金制度的法律地位。

在1981年12月13日举行的第五届全国人民代表大会第四次会议上，审议了国务院提出的关于开展“全民义务植树运动”的议案。会议认为，植树造林，绿化祖国，是建设社会主义，造福子孙后代的伟大事业；是治理山河，维护和改善生态环境的一项重大战略措施。为了加速实现绿化祖国的宏伟目标，发扬中华民族植树爱林的优良传统，进一步树立集体主义、共产主义的道德风尚，会议决定开展全民性的义务植树运动。在《关于开展全民义务植树运动的决议》中的第九条中规定：“对义务植树，各单位每年都要进行检查，并将完成情况据实上报。绿化委员会应当定期组织评比，成绩优异的，要给予表扬和奖励，年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚。整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。”这里的“绿化费”尽管在内涵和数量上并不明确，但仍可视作生态环境保护补偿的一种形式。

在1983年，针对采矿业对生态环境造成严重影响和破坏，云南省以昆阳磷矿为试点，每吨矿石征收0.3元，用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理，这一政策是我国实施严格意义上的生态补偿政策的开始。随后，又有一些省份陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如1989年，江苏省制定并实施《江苏省集体矿山企业和个体采矿业收费试行办法》，规定对集体矿山和个体采矿业开始征收矿产资源费和环境整治基金；1990年，福建省决定对国营、集体和个体煤矿征收“生态环境保护费”；1992年广西壮族自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排污费征收制度。

1989年，修改后的《中华人民共和国环境保护法》正式颁发，其第二十八条规定“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理”，第四条规定“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”，将污染者的责任修改为“污染者治理”，即将污染者的责任范围扩大，不仅治理现有污染，还要治理以前造成的污染，并负有预防污染的责任，还要对受污染者承担损害赔偿的责任。

1990年，国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中提出“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的环境保护方针，首次确立了生态补偿政策。

1992年2月19日发布的《国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知》(国发［1992］12号)明确指出：“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用”，这是国家在相关文件中第一次提出了对森林资源的生态补偿。

总体来看，20世纪70年代末至90年代初是我国生态补偿政策萌发并初步发展的阶段，实施范围主要是针对矿产资源、森林等特定自然资源的生态影响而发起的。从费率确定、补偿标准、实施管理办法、社会经济和环境效果等方面看，也都还有许多需要改进和完善的地方。该阶段可看做我国生态补偿的初步摸索阶段。