1.2.1 区划理论

我国已经开展过许多不同类型的区划和规划，包括经济区划、农业区划、海洋功能区划、生态功能区划等各类区划。区划一般是根据区域的自然、经济、社会等客观存在，并考虑发展的要求，按一定的标准划分区域，并确定区域的主导功能的行为。区划是基础性工作，是相应各类规划的依据，如农业区划是农业经济规划的基础和依据，生态功能区划是区域生态环境保护与建设规划的基础和依据，主体功能区划是优化区域经济发展与生态保护空间格局的基础和依据。区划范围一般覆盖整个对象区域，且在空间上具有排他性，即同一地域空间不可能同时具有多种功能定位。与区际生态补偿研究有关的区划主要有行政区划、自然区划、经济区划、生态功能区划和主体功能区划，以下进行概述。

1.2.1.1 行政区划

行政区划是指国家根据行政管理的需要，将领土划分为有层次并由不同层级政府管辖的区域，这些区域称为行政区域。行政区域的划分过程是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布、文化背景等各种因素的情况下进行的，其结果是在国土上建立起一个由若干层级、不等幅员的行政区域所组成的体系。

行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，也是国家区域治理的最基本手段。行政区划作为国家行政管理制度的空间安排，是国家权益的地方配置。作为一项政治制度，行政区划调整是实现社会大乱到社会大治的铁腕举措，是促进上层建筑适应经济基础、协调或重组区域利益格局的最重要的区域管治手段。一个适宜的行政区划可以促进区域经济发展，提高政府管理效率，增进公民福利；而一个不适应经济社会发展的行政区划则使一切促进经济社会发展的努力事倍功半。由行政区划所确定的行政区及其伴生的行政管理体制构成国家政局稳定的政治基础，也是区域治理的最基本功能单元。

从目前来看，不同的区划有着不同的区域类型。但作为国家地方管理的基本地理单元却只有一种：行政区。国家不可能没有行政区划，大国的治理尤其如此。基于空间治理的视角，只有治辖权主体地位确定的区域才有作为。由行政区划所构建的行政区是政府作为的最基础平台。政府作为质量的有效性是区域发展问题的根本症结所在。充分发挥中央与地方政府的积极性，努力提高政府作为质量，是克服区域发展问题的最根本途径。

1.2.1.2 自然区划

自然区划是指依托地形、地貌、降水、植被、流域等自然要素进行的空间单元划分。地表自然界存在着地区差异，其空间分布具有由量变过渡到质变的性质。由此可将其划分为不同的区域，并按从属关系得出一定的区域等级系统。根据区划对象自然区划分为部门自然区划和综合自然区划两类。部门自然区划按组成自然地理环境的各要素进行区划，如地貌区划、气候区划、水文区划、土壤区划、植被区划和动物地理区划等。从自然区划的方法来看，有网格法、主导标志法、历史检验法、图幅叠合法和类比区划法等，采用较多的有“自上而下”逐级划分法和“自下而上”逐级合并法。前者是在全面分析各种地域分异因素的基础上运用地理相关法和主导标志法，在大的地域单位内从上到下逐级划分景观单元的方法。后者是在充分研究基层景观单元或土地类型或自然地理区的基础上，根据它们之间的相似和差异程度，通过连续的组合、聚类，依次合并出较高级景观单位的方法。

综合自然区划是区域自然地理学研究进行到一定阶段的产物，它的研究对象是自然综合体。自然地理环境是有内在联系的统一整体，一个要素的地域变化往往引起其他要素的变化。任何地区的自然地理环境特征是各自然地理要素综合作用的结果。研究自然综合体的特征和发展规律，根据它们在地表呈现的相似性和差异性，进行区域划分，所分成的具有一定从属关系等级系统的自然单元，以综合自然区域来表达，可以全面地反映自然界的地域分异。每一个被划出的自然区，各有其不同于其他区域的自然特征、发生发展过程，以及利用和改造自然的方向，可以为因地制宜进行自然资源和自然条件合理利用、自然环境的整治和保护提供科学依据。因而划分自然区在科学认识上和指导生产上均有很大意义。

中国早期的地理研究，研究对象常常是单一的，如，有的人研究气候，有的人研究土壤，有的人研究植被，有的人研究地貌，有的人研究水文……而综合性地理学研究却没有开展起来。直到20世纪30年代末，才由黄秉维先生提出，地理应该是一门综合的学科。他在实际勘测的基础上，编著了《中国地理》(长篇)，对气候、土壤、植被、地貌等的相互关系，第一次作了比较系统、详尽的介绍。在自然区划方面，当时世界上较多沿用英国的自然区划标准，但它不适合中国复杂的气候地形条件。20世纪40年代，黄秉维发表了《中国之植被区域》和《中国之气候区域》，这些被认为是我国早期的自然区划成果。

自1956年开始，中国科学院成立了自然区划委员会，在竺可桢副院长领导下，由黄秉维组织了各有关学科的专家，进行中国综合自然区划的研究，于1960年由科学出版社出版了有关区划初稿的系列丛书。该项研究根据纬度与海陆分布地理位置、地形、气候，以及植被、土壤、水文等自然要素的差异，首先把全国分为东部季风区、西北干旱区、青藏高寒区3大自然区域；在其下，根据温度和水文条件组合大致相同并在土壤和植被等方面有一定共同性的原则，分为7个自然地区；再下更细分为33个自然区，主要根据气候—生物—土壤等地带性要素和地貌、地面组成物质等非地带性要素综合考虑(见表1—1)。

综合自然区划揭示了中国自然条件的宏观和中观地域差异，为全面认识全国各地区自然环境的综合面貌，提供了有意义的基本参考依据。通过自然区划可以充分利用自然，增大改造自然的可能性：合理利用综合自然区划的成果，可以有效地为农业服务；而忽视自然区划，违背自然规律，则可能带来负面效果。20世纪50年代初，中国非常缺乏橡胶，后来专家们根据黄秉维的综合自然区划图找到了橡胶北移的基本界限，依据这个划分，在云南的部分地区试种橡胶，试种自然橡胶存活下来。仅此一项，对我国经济建设所创造的价值和作用是不可估量的。

1.2.1.3 经济区划

经济区划这一概念，在我国经历了一个逐步发展、深化的过程。在过去很长一段时期，学术界一般认为，经济区划就是人们对客观存在着的经济区的科学反映或划分。随着理论研究和实践的深入，近年来，人们比较一致地认识到，经济区划不只是把经济区的边界划分出来，更重要的是要重点分析经济区的发展条件、经济结构与空间结构变化、发展中存在的问题，并进一步规划了其长远的发展方向，研究和提出了发展的战略及相应的对策，为编制地区国民经济和社会发展计划与规划、开展区域国土开发规划与区域规划、进行合理的区域经济布局、实施区域发展政策特别是区域化产业政策等提供科学的依据。

经济区划概念的内涵包括以下两个方面：一是按照既定的区划原则、指标和标准，正确地识别客观存在的(包括正在形成的)经济区，并把它们的空间边界划分出来；二是着重对各经济区的经济发展条件和经济现状与潜力进行分析，找出其经济发展的优势和面临的突出矛盾与问题，依据全国或上一级经济区发展的总要求、总战略，对各经济区未来的发展方向、目标、经济结构和空间结构的调整与演进等进行战略性谋划，提出相应的对策。

经济区划的目的不同，所划分的经济区类型则不一样，从而应当遵循的区划原则和采取的区划方法也有差别。现有的经济区划主要包括经济类型区划、部门经济区划和综合经济区划。本节主要就综合经济区划进行说明。综合经济区划的目的，主要是充分发挥各地区自然、经济、社会诸方面的比较优势，合理组织各地区内部经济部门之间及城乡之间的经济联系，建立合理的区际产业分工与协作体系，以及与之相适应的区域空间系统，使各经济区成为在全国国民经济大系统中占有独特地位、具有特定职能、能够独立承担区际产业分工和区域经济协调发展任务的经济分支系统，并成为国家实施区域经济管理与调控、发展特色区域经济的地域单元。

国内外理论研究和实践表明，对于国土广阔的经济大国来说，以综合经济区划为空间框架和以综合经济区为地域单元来制定全国及各大区域的经济发展战略、国民经济和社会发展计划与规划，开展国土规划、区域规划、城市体系规划，进行区域经济的空间组织、生产力布局和有序化管理，是必要而有效的。它对于充分发挥全国各地区的资源和要素优势，建立和发展特色区域经济，实现区际经济优势互补，避免或克服地区产业结构同构化，提高资源利用效率、宏观经济效益和社会与环境效益，促进区域经济协调发展和可持续发展，都具有重要意义和作用。

综合经济区划的原则，在不同的国家有许多共同之处，但是，由于各个国家的经济体制、社会制度和区划的具体目的等有所不同，因而也存在某些差别。我国的综合经济区划，在借鉴西方发达国家和苏联有关研究成果与实践经验的基础上，结合我国的国情实际，经过新中国成立以来几十年的理论与实践探索，目前已形成以下几方面比较公认一致的基本原则：第一，服从国家经济发展的总体需要，满足综合经济区在全国劳动地域分工中承担独特任务的要求。第二，地区生产专业化与经济综合发展相结合。遵循这一原则，有利于建立和发展特色区域经济，并使经济区具备一定的综合自给能力、调节能力和自我发展能力。第三，经济中心城市与吸引的腹地范围相结合。即把主要经济中心城市吸引的腹地范围划入一个经济区，以利于发挥经济中心城市在区域空间结构中的组织功能和区域经济发展中的核心作用。第四，适当照顾一定行政区界限的完整性。即尽可能不打破一定行政区的完整性，以便于利用已有行政机构实施经济区的经济发展计划、规划、布局和相应的管理。第五，资源的相关性。即把经济区经济发展相关的重要资源所占据的地理空间尽量划入一个经济区，以保障经济区在经济发展上有相对的独立性，有可靠的资源来源，并使资源配置的合理程度和综合效率得到提高。第六，经济发展方向的一致性。即把在未来经济发展中密切关联、方向一致的地域划入一个经济区，以便于统筹规划、布局和采取统一的经济政策与措施。此外，有人认为，综合经济区划还需要考虑民族原则、国防安全原则和生态平衡原则等。

综观综合经济区划的上述原则，不难发现，这些原则之间存在着一定的交叉。所以，在综合经济区划实际工作中，只能以某个原则为主，同时兼顾其他原则。一般来说，上述第一条原则是带有前提性质的总原则，第二、三条原则是主要原则，应在坚持遵循第一条原则的前提下，着重考虑第二、三条原则，同时兼顾其他原则的要求来确定经济区的界限，规划经济区内部的经济结构和空间结构等。

我国地域辽阔，人口和民族众多，自然条件、资源禀赋、经济技术基础和社会历史背景等区域差异十分显著，地区经济发展很不平衡。因而加强中央对地区经济发展的差别化分类指导与管理，逐步形成若干各具特色的综合经济区至关重要。实践证明，国家在组织整个国民经济时，单纯地按行政区划实施指导与管理，虽然有利于调动各级政府的积极性，但是，却容易造成人为的区域经济分割，不利于全国劳动地域分工的发展。而照顾一定行政区界限的完整性划分综合经济区进行区域经济布局，则既有利于发挥各级政府发展经济的积极性，也有利于加强区际经济联系和促进区域产业合理分工。因此，新中国成立不久就开始了经济区划的理论研究和实践探索。

改革开放以前，我国的经济区划实践主要是划分跨省(市、区)的大经济协作区，并在较长时期内按这种区划来组织国民经济发展。1958年，国家有关部门将全国划分为七大经济协作区。1962年，把其中的华中区和华南区合并为中南区，从而形成东北、华北、西北、华东、中南和西南六大经济协作区，并分别设有大区中央局和大区计委、经委，负责区内的经济布局和建设，协调区外的经济联系，组织经济协作等。划分六大经济协作区的本意是进行综合经济区划。但是，由于受当时高度集中统一的传统计划经济体制的影响，盲目追求相对独立的“大而全”、“小而全”的地区工业体系，导致严重的地区产业结构同构化。到了60年代后半期，随着各大区中央局和计委、经委机构相继被撤销，六大经济协作区实际上已不复存在。然而，六大区作为一种区域划分方法，至今仍不时被人们沿用。

改革开放不久，为了充分发挥中心城市和工业基地的作用，协调地区与地区、地区与部门、城市与腹地之间的关系，国家就选择了若干地区进行经济区规划试点。1982年，国务院首先成立了上海经济区规划办公室和山西能源基地规划办公室，接着，又成立了三线建设规划办公室和东北能源交通规划办公室，对经济区进行规划、组织和协调。但由于缺乏相应的决策权和组织实施的职能，并且传统的计划经济体制尚未得到实质性的改革，致使其作用和效果不明显。1986年国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》，全国各省(区、市)和许多地、县(市)政府为了搞活当地经济，纷纷根据协商一致、平等互利的原则，积极开展区域经济(或经济技术)联合和协作，先后形成了一大批跨行政区的不同规模、层次、形式和内容的区域经济联合与协作组织(网络)，以及相应的经济协作区(或经济技术协作区、带、网络等)。到1987年，这样的经济协作区已有上百个，就其地域联合的层次来看，大致可分为在省(区、市)际、跨省(区、市)毗邻地区间和省(区、市)内毗邻地区间三个层次上的经济协作区；按其经济联合与协作关系的密切程度，可分为紧密、半紧密、松散三种类型的经济协作区；根据其性质和作用，又可分为综合经济协作区、资源开发协作区、城市经济协作区、部门经济协作区、不发达地区经济协作区等多种类型。这些经济协作区基本上都是由相关地区的政府，基于共同关心的经济发展问题和共同的经济利益，以“自由联姻”的形式，通过平等协商而组建起来的，因而带有明显的自发性和运作上的不规范性。

随着改革开放和现代化建设的发展以及区域经济理论与实践的进一步探索，我国在国民经济和社会发展“七五”计划中提出了东中西三大经济地带的概念，并以东部沿海地区为重点实施非均衡发展的地区倾斜战略。但是，从实质上看，三大经济地带只是一种均质区范畴的宏观经济地带，并不是综合经济区。它的划分比较粗略，只是客观地反映了现阶段我国生产力发展水平的地域差异和宏观经济布局的轮廓。国内理论界较为普遍地认为，仅有三大经济地带的划分，在国民经济管理实践中，难以很好地解决多层次的区际经济分工协作、区域经济协调发展等重大问题，难以满足把国家宏观经济布局落到实处以及发展特色区域经济的需要。因此，有必要在三大经济地带划分的基础上，再进行综合经济区划。

1996年3月，经全国人大八届四次会议批准的我国《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)，在总结我国组织国民经济发展和经济区划实践经验的基础上，明确地提出了促进区域经济协调发展的总要求，这就是“要按照统筹规划、因地制宜、发挥优势、分工合作、协调发展的原则，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发挥各省区市积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系”。同时，《纲要》还明确地提出，要“按照市场经济规律和经济内在的联系以及地理自然特点，突破行政区界限，在已有经济布局的基础上，以中心城市和交通要道为依托，逐步形成7个跨省区市的经济区域”，即环渤海地区、长江三角洲及沿江地区、东南沿海地区、东北地区、中部地区、西北地区、西南和华南部分省市区。但这7个跨省区市经济区基本上是属于远景性综合经济区，且有些区的划分仍不尽科学。

在十六大报告中，以行政区划为基础，提出了东部、中部、西部和东北部的综合经济区划概念。从大的省份来划，东部地区包括北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南；中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古、广西；东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江。这一划分仍比较粗略，但在目前比较实用，中央以此区划为基础，从综合经济区域协调发展的角度谋篇布局，相继设立了上海浦东新区、天津滨海新区、武汉城市圈、长株潭城市群、成渝统筹城乡综合配套改革试验区。中部地区崛起和西部大开发战略的加速推进，使我国初步形成东部率先、西部开发、中部崛起和东北振兴的四大区域经济合作发展的新格局。本书在涉及经济区划的区域范围时，即主要以四大区域的区划为基础。

1.2.1.4 生态功能区划

生态功能区划是指根据区域生态环境要素、生态环境敏感性与生态系统服务功能空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。其目的是为制定区域生态环境保护与建设规划、维护区域生态安全、合理利用资源、规划工农业生产布局、保育区域生态环境提供科学依据。

2000年国务院印发了《全国生态环境保护纲要》(国发［2000］38号)。其中第24条规定“各地要抓紧编制生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，推动经济社会与生态环境保护协调、健康发展”。《国家环境保护“十五”计划》明确规定了“编制生态功能区划”的任务。2002年江泽民同志在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中要求“加快生态环境调查，抓紧制定生态功能区划和生态保护规划”。2004年，胡锦涛总书记强调指出：“开展全国生态区划和规划工作，增强各类生态系统对经济社会发展的服务功能。”2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》再次要求“抓紧编制全国生态功能区划”。国家“十一五”规划纲要明确要求对22个重要生态功能区实行优先保护，适度开发。

从2001年开始，国家环境保护总局会同有关部门组织开展了全国生态现状调查。在调查的基础上，中国科学院以甘肃省为试点开展了省级生态功能区划研究，并编制了《全国生态功能区划规程》。2002年8月，国家环境保护总局会同国务院西部开发办公室联合下发了《关于开展生态功能区划工作的通知》，启动了西部12省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团的生态功能区划编制工作。2003年8月，开始了中东部地区生态功能区划的编制。2004年，我国大陆31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团全部完成了生态功能区划编制工作。在此基础上，综合运用新中国成立以来自然区划、农业区划、气象区划，以及生态系统及其服务功能研究成果，2005年，中国科学院汇总完成了《全国生态功能区划》初稿。之后，国家环境保护总局会同中国科学院先后召开了十余次专家分析论证会，对《全国生态功能区划》初稿进行了反复修改和完善。2006年10月，《全国生态功能区划》再次征求国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市的意见后，又进一步得到充实与完善。2007年7月国家环境保护总局与中国科学院又联合主持了专家论证会，对修改完善的《全国生态功能区划》进行了全面系统的评估，并得到了由16位专家组成的专家组的充分肯定。全国生态功能区划的范围为我国大陆31个省级行政单位的陆地，未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。2008年7月，由环境保护部和中国科学院共同正式颁发了《全国生态功能区划》。

生态功能区划是在生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间分异规律，确定不同地域单元的主导生态功能。制定全国生态功能区划，对贯彻落实科学发展观，牢固树立生态文明观念，维护区域生态安全，促进人与自然和谐发展具有重要意义。生态功能区划是生态保护工作由经验型管理向科学型管理转变、由定性型管理向定量型管理转变、由传统型管理向现代型管理转变的一项重大基础性工作，是科学开展生态环境保护工作的重要手段，是指导产业布局、资源开发的重要依据(见表1—2)。

生态功能区研究区域生态环境现状、生态环境敏感性、生态系统服务功能重要性并划分生态功能区，分区结果成为主体功能区划的重要依据；而资源环境承载能力是划分主体功能区的主要因素。生态功能区划主要考虑区域的自然属性，是专项功能区划，主体功能区划除了考虑区域的自然属性外，更多地考虑了区域的经济与社会属性，是综合性功能区划。生态功能区划的评价结果和区划成果可以作为判断资源环境承载能力的重要基础，并作为划分禁止开发区域和限制开发区域的主要依据(见表1—3)。

编制生态功能区划的根本目的是改善区域生态环境质量，维护区域生态环境安全，促进资源合理利用与自然生态系统良性循环，推动经济社会健康发展，强调通过维护自然生态系统来实现区域可持续发展。主体功能区划着重从“合理开发”角度对不同区域进行主体功能定位，对开发秩序进行规范，对开发强度进行管制，对开发模式进行调整，引导形成主体功能清晰，发展导向明确，开发秩序规范，开发强度适当，经济社会发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。

生态功能区划从生态区域的角度为生态补偿的实施奠定了坚实基础，成为中央财政纵向区际生态补偿的重要依据。从2009年开始，中央财政转移了120亿元到重点生态功能区，用于保障这些地区的公共服务和社会管理方面的支出；2010年中央财政转移资金增加到250亿元，将436个县级行政单位纳入了国家重点生态功能区，相当于每个县平均得到了接近6000万元的均衡性转移支付。

1.2.1.5 主体功能区划

主体功能区划是我国首个全国性国土空间开发的区划理论与实践，是根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域的主体功能，并据此明确开发方向，完善开发政策，控制开发强度，规范开发秩序，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间开发格局。

推进形成主体功能区，是党中央、国务院作出的重要战略部署，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，有利于推进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，促进资源节约和环境保护，应对和减缓气候变化，实现可持续发展；有利于打破行政区划界限，制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。编制实施全国主体功能区规划，必须树立新的开发理念，把以人为本、提高全体人民生活质量、增强可持续发展能力作为基本原则，坚持优化结构、保护自然、集约开发、协调开发、陆海统筹，科学开发国土空间，构建城市化战略格局、农业发展战略格局和生态安全战略格局，努力实现空间开发格局清晰、空间结构优化、空间利用效率提高、基本公共服务差距缩小、可持续发展能力增强的目标。

2006年，全国主体功能区规划编制工作正式启动，同年10月，国务院办公厅下发《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》(国办发［2006］85号)，成立的全国主体功能区划规划编制工作领导小组由国家发改委主要负责人任组长，国家发改委、财政部、国土资源部、建设部有关负责人任副组长，科技部、水利部、农业部、国家环保总局、国家林业局、中科院、国家地震局、国家气象局、国家海洋局、国家测绘局有关负责人为成员。由国务院具体部署在全国开展的大范围区域规划工作，这是新中国成立以来第一次。2007年7月，《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发［2007］21号)下发，在该《意见》中，指出了编制全国主体功能区规划的重要意义、指导思想和原则、主要任务、工作要求，要求妥善处理好开发与发展的关系、政府与市场的关系、局部与全局的关系、主体功能与其他功能的关系、行政区与主体功能区的关系、各类主体功能区之间的关系、保持稳定与动态调整的关系。

主体功能区划的战略思想也在“十一五”、“十二五”规划中得以体现。在“十一五”规划纲要中，首次提出把我国国土划分成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区，并提出按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，形成合理的空间开发结构。在“十二五”规划纲要中，明确用第十九章专章强调“实施主体功能区战略”，指出“按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局”。

2010年6月，国务院常务会议审议并原则通过《全国主体功能区规划》。2010年12月21日，国务院下发《关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发［2010］46号)，指出《全国主体功能区规划》是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。要求各地区、各部门要从全局出发，统一思想，高度重视，加强领导，明确责任，切实抓好《规划》的贯彻落实。各省、自治区、直辖市人民政府要按照《规划》明确的原则和要求，尽快组织完成省级主体功能区规划编制工作，并认真实施。各部门要根据《规划》明确的任务分工和要求，调整完善财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等相关规划和政策法规，建立健全绩效考核评价体系，加强组织协调和监督检查，全面做好《规划》实施的各项工作。2011年6月8日，国务院举行新闻发布会，正式向全社会发布《全国主体功能区规划》，包括规划背景、指导思想与规划目标、国家层面主体功能区、能源与资源、保障措施、规划实施等6篇，共13章；并附有国家重点生态功能区、国家禁止开发区域两个名录以及20幅分析评价图和规划图，全文7万多字。《全国主体功能区规划》推进实现主体功能区主要目标的时间是2020年，规划范围为全国陆地国土空间以及内水和领海(不包括港澳台地区)。海洋既是目前我国资源开发、经济发展的重要载体，也是未来我国实现可持续发展的重要战略空间。鉴于海洋国土空间在全国主体功能区中的特殊性，国家有关部门将根据该规划编制全国海洋主体功能区规划。

主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，它是新时期新阶段构筑我国有序区域发展格局的依据，其形成的主要驱动力是自然地理环境和人文地理环境的区域差异性与地域分异规律，其核心价值在于：一是体现以人为本谋发展的根本理念。对欠发达地区而言，根据条件继续支持合理做大人均GDP的分子，并通过财政转移支付等多种途径，实现地方公共财政支出能力和基本公共服务的均等化，缩小同发达地区人民生活水平的差距；同时，合理引导人口转移，缩小人均GDP的分母，减少人口压力和实现基本公共服务均等化的社会成本。切实使全体人民共享现代化建设的成果。二是符合人与自然和谐发展的基本要求。为此，主体功能区规划确定了六个新的开发理念(根据自然条件适宜性开发、区分主体功能、根据资源环境承载能力开发、控制开发强度、调整空间结构及提供生态产品)和五个开发原则(优化结构、保护自然、集约开发、协调开发和陆海统筹)，从一个崭新的视角对我国区域进行了划分，《全国主体功能区规划》对主体功能区的内涵和划分作了阐述(见图1—2)。

具体而言，在此次主体功能区规划中，明确了3个优化开发区域、18个重点开发区域、25个重点生态功能区、7个农产品主产区；构建了以“两横三纵”为主体的城市化战略格局，即在优化提升东部沿海城市群的基础上，在中西部一些资源环境承载能力较好的区域，培育形成一批新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北拓展。同时构建了以“七区二十三带”为主体的农业战略格局和以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。

其中，优化开发区域是经济比较发达、人口比较密集、开发强度较高、资源环境问题更加突出，从而应该优化进行工业化城镇化开发的城市化地区。优化开发区域包括环渤海、长三角和珠三角3个区域。

重点开发区域是有一定基础、资源环境承载能力较强、发展潜力较大、集聚人口和经济的条件较好，从而应该重点进行工业化城镇化开发的城市化地区。重点开发区域包括冀中南地区、太原城市群、呼包鄂榆地区、哈长地区、东陇海地区、江淮地区、海峡西岸经济区、中原经济区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区、黔中地区、滇中地区、藏中南地区、关中—天水地区、兰州—西宁地区、宁夏沿黄经济区和天山北坡地区等18个区域。

限制开发区域分为两类：一类是农产品主产区，即耕地较多、农业发展条件较好，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全以及中华民族永续发展的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。这类地区主要包括东北平原主产区、黄淮海平原主产区、长江流域主产区等7大优势农产品主产区及其23个产业带。另一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务，从而应该限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区。这类地区包括大小兴安岭森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区、黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区等25个国家重点生态功能区。

禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。国家层面禁止开发区域，包括国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园和国家地质公园，共计1443处。

为配合对不同区域各有侧重的绩效考核评价，《全国主体功能区规划》确定了“9+1”的政策体系。“9”是财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等政策；“1”是绩效评价考核，即按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，并强化考核结果运用，有效引导各地区推进形成主体功能区。按照规定要求，优化开发区域的考核将强化对经济结构、资源消耗、环境保护、科技创新以及对外来人口、公共服务等指标的评价，以优化对经济增长速度的考核。对重点开发区域，主要是实行工业化、城镇化发展水平优先的绩效考核评价，综合考核经济增长、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护等方面的指标。对于限制开发区域的两类中的农产品主产区，主要是强化对农业综合生产能力的考核，而不是对经济增长收入的考核。对于另一类重点生态功能区，主要是强化它对于生态功能的保护和对提供生态产品能力的考核。对于禁止开发的区域，主要是强化对自然文化资源的原真性和完整性保护的考核。

由于主体功能区规划是约束性、政策性很强的具有空间调控性质的规划，按照行政管辖权层层编制主体功能规划，很难体现宏观上统筹区域协调发展的战略意图。所以，国家发改委决定，全国主体功能区规划由国家主体功能区规划和省(市、区)主体功能区规划组成。国家层面的四类主体功能区不覆盖全部国土，以县级行政区为基本单元，国家主体功能区范围内不再划分二级主体功能区。省级主体功能区规划，必须将国家层面确定的在本省范围内的四类主体功能区确定为相同类型的区域，只对国家主体功能区以外的国土空间进行规划，对自然条件差异大的地区也可以乡镇为基本划分单元。

从传统的经济区划到主体功能区划，体现了我国政府在快速发展和环境压力并存的情景下采取的一种引导和控制措施。主体功能区划的实施是缓解我国区域性资源环境约束日益加剧的必然选择，也是适度打破行政区划分割、加强国土空间管理的重大创新，它以生态功能现状和发展潜力为依据，确定区域主体功能；以功能定位，确定区域发展方向；以资源环境承载力为约束，确定区域开发强度。目的是加快转变发展方式，形成协调的开发格局，促进经济较快发展，构建稳定和谐的社会。总体上编制和实施主体功能区划是统筹区域发展、落实科学发展观的客观要求，也承载了现阶段科学发展的空间约束要求，体现了我国政府实行不同的发展速度、目标、模式和政策，能够切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，从而促进统筹区域发展和科学发展观的落实与实现。有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡，实现可持续发展。与此相应的是需要一定的机制来保障主体功能区划的实施，如资源补偿、生态补偿、加大财政转移支付、实现公共服均等化等政策，对为全局发展作出了牺牲，实施了保护的地区，给予补偿。

按主体功能区对全国国土空间发展方向和要求进行定位，对维护自然生态系统和建设资源节约型、环境友好型社会，促进我国经济社会全面协调可持续发展具有重要意义。主体功能区的作用主要表现在两个方面：一是促进人与自然的和谐发展，包括人口、经济、资源、生态、环境之间的协调，人口的分布和经济分布的协调，经济分布与资源生态环境的协调；二是规范空间开发的尺度，即规定哪些地区禁止开发，哪些地区重点开发。从空间的功能上来看，主体功能区的建设会向某些条件比较好的地区倾斜，会导致经济发展不均衡的问题(魏后凯，2008)。

但必须看到，主体功能区不能包罗万象，特别是主体功能区的规划在实施过程中，有一些障碍现在人们估计不足，比如说对于限制开发区和禁止开发区，对当地人民的发展权和基本福利怎么保障，靠中央财政的转移支付，能不能够保证他们享受到哪怕是基本的公共服务，这都是非常现实的问题。现在规划刚刚启动，各级地方政府都在拼命地想把自己挤进重点开发区，这又引起了新的一轮博弈(陈秀山，2008)。对于西部的一些禁止开发区、限制开发区，不让它开发，但它作出了牺牲和贡献，就要探讨一种不开发的富裕、不开发的发展、不开发的繁荣。对于禁止开发区、限制开发区，单纯依靠公共服务是不够的，还应该建立各有侧重的绩效评价和管理机制，特别是要建立起长期有效、运行有序的补偿机制，才能真正体现人地和谐的自然观，人与人和谐的科学发展观。