七、构筑有利于需求结构再平衡的财政收支体系

作为经济社会的一种治理手段，制度构成了经济社会有序运行的基础。制度是一种约束，更是一种激励，不同的制度往往塑造不同的行为。制度有好与坏之分，正如邓小平所指出的：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”^注27中国30年的辉煌成就，许多学者认为，关键是做对了制度激励。然而，事情往往总是两面的。在过去30多年的改革开放中，这些曾经产生过较大正向激励的制度正在凸显其不利的一面，有些制度甚至正在成为经济社会平衡公平可持续增长的重要阻碍。由于缺乏经济社会系统改革的经验，摸着石头过河的改革策略形成了许多今天看来不利于经济社会和谐发展的制度，从而形成二次改革的必要。

财政作为连接政府与市场以及不同层级政府的重要制度安排，不仅影响着政府执政行为，也影响着公众福利。作为一种分配手段，财政更是社会实现经济发展成果全民共享的重要途径。一种好的财政制度可以使政府更好地服务公众，相反，一种不好的财政制度则可能成为政府的敛财工具。由于财政特殊的分配关系，所以财政活动具有非常大的外部性，并成为社会矛盾和各种公共风险产生的根源。中国财政制度安排无疑是中国奇迹增长的重要原因之一，尤其是1994年分税体制改革更是极大调动了地方政府发展经济的积极性。然而由于财政制度没有随经济社会环境变化作出适当调整，致使财政制度的正向激励效应不断衰减，负向效应则不断放大。财政收支的某些制度安排不仅形成了中国经济失衡的制度基础，并不断强化着经济粗放式增长方式，而且积聚起不断膨胀的社会风险。面对全球经济的新一轮调整和经济社会可持续发展的现实要求，在分权体制框架内必须对财政制度进行改革，改革的目的在于营造有利于投资型增长方式转变的财政收支体系，使财政收支成为居民消费水平上升的有效实现机制。

基于前述分析，新一轮财政制度改革的关键是让财政收支回归公共价值轨道，真正成为社会发展成果全民共享的有效实现途径和保障机制。根据中国过去30年的发展经验，无论是投资型增长方式转变不足，还是发展成果不能为全民共享，一个共同原因就是公众，尤其是低收入群体的消费需求不足。造成消费不足的原因有很多，但归纳起来无非是两个方面，一是收入较低导致消费能力低下，二是支出预期导致消费倾向下降。针对这一情况，财政收支改革的着力点主要就是提升消费能力和提高消费倾向。就前者而言，增加收入是关键；就后者而言，改善消费环境是关键。只有两方面共同作用，才能真正解决国内消费需求不足问题。那么财政收支体系如何改革才能够服务于这一要求呢？首先，就财政收入结构而言，关键就是要改变现行以企业为主的收入结构，实行以人为主的收入来源结构。除了上一节分析的原因外，从市场交易原则与财政收入本质来看也是必要的。一个典型事实是，财政收入是政府公共服务的成本补偿，谁来补偿这个成本关键看谁在消费政府无偿提供的公共品和劳务。从社会生产最终目的看，人是所有消费活动的最终受益者，所有的企业生产活动也是为人的消费活动服务的。基于这个逻辑关系，只有人才应该是公共品和劳务的成本补偿者，而非企业或者其他什么。再就财政收入自身而言，财政收入实际上是公众将自身一部分财产所有权转让给政府以换取政府免费公共品和劳务的交换物。所以对公众来说，财政收入永远都是一个负担，而负担最终总是有人承担的，任何人以外的其他组织形式都不可能承担财政收入形成的负担，因为人以外的其他组织，主要就是企业，最终还是以各种形式将财政负担转嫁在人身上，只是这种转嫁大部分情况下是隐形的而已。

既然如此，转变目前以流转税为主的财政收入结构为以个人拥有的收入和财产课税为主的财政收入结构，才能真正体现政府收入“取之于民”的本意。不仅如此，只有确立起以人为主的财政收入结构，政府的财政支出才能真正落实到“用之于民”。这也是符合市场对等交易的原则，所以说这种调整也是建立与市场经济相匹配的财政收入结构的必然要求。而只有在关系型社会结构下，财政收入结构的上述战略性调整才能打破政府与企业的利益结盟，重塑政府行政的激励结构。在这样的收入结构下，政府将会出于自身利益考虑与个人结成战略联盟，扭转政策向企业倾斜的情况，确立以人为本的政策导向。财政收入结构上述调整的好处还不尽于此。实际上，从社会治理层面看，社会治理的好坏很大程度上取决于相互制衡的权力结构，而公众对政府的监督是其中最为重要的制衡机制。然而在以流转税为主的财政收入结构下，由于负担是隐形的，公众对财政负担感觉不敏感，所以监督政府的动力相对较低。但当公众切实感觉到财政负担时，情况将会发生显著变化，在利益驱动下，公众将会有更大的权益伸张动力。而政府在公众监督下也会在行政上迎合公众的利益诉求。所以确立以人为本的财政收入结构也是确保政府行政中“利为民所谋”的重要制度基础。在这样的制度结构下，即使是迫于集权政治结构下的竞争压力，出于自身利益考虑，政府也会在提高公众收入水平上下工夫，并制定各种有利于公众收入水平增长的经济社会政策。因为只有公众收入上去了，政府才能筹集到足够的财政收入，即使是敛财型政府，也会如此。

当然，财政收入结构的上述调整仅是重构了政府行政的激励结构，真正让财政成为发展成果为全民共享的有效途径，还是要让财政支出活动回归公共利益轨道，成为提升全民福祉的重要手段。所以除了财政收入结构的调整外，同样关键的还需要硬化支出责任。实际上，在财政收支活动中，财政支出更为重要，它既是政府执政的合法性基础，也是公众提升福利的重要机制。针对中国目前的情况，财政支出的结构调整主要应突出两个方面：一是增加公众收入，尤其是提高公众获取收入的能力；二是营造公众敢于消费的制度环境。就前者而言，财政应该主要增加对低收入群体的直接补助支出，改善他们的生活水平。鉴于财政的公共性，政府对低收入群体的收入补助应满足国民待遇原则，改变过去城乡分割治理的局面。当然，仅有收入补助计划并不够，财政还应增加公众获取收入能力方面的支出。这样做表面上是增加了政府短期财政负担，但起到了减轻长期负担的作用，也避免了扭曲型激励产生。这方面支出主要包括教育文化培训投入、改善农村生产条件投入、鼓励和扶持就业创业的投入、构建各种信息平台投入、基础研究与推广投入等。就后者而言，财政应在全民保障方面增加必要支出，逐步建立起与市场经济相匹配的社会保障安全体系。只有建立全民保障体系，才能稳定公众的支出预期，营造出公众敢于消费的制度环境。这方面支出主要包括各种社会保障计划。基于上述分析，我们用图2—10描述了中国营造能消费、敢消费的财政支出结构安排。

图2—10 构筑能消费、敢消费的财政支出结构