四、财政制度安排与需求结构失衡的强化机制

前述分析说明，中国财政分权策略在某种程度上增强居民谨慎性消费动机，从而导致居民当期消费需求不足。但居民消费需求不足还不仅是由于分权策略，因为分权体制下的财政制度安排也对居民消费能力和消费倾向产生了不利影响，从而造成内需结构失衡的进一步加剧。对照中国历次分权体制下的财政收入制度，我们会发现，只有1994年分税制确定的财政收入制度相对最为彻底，对各级政府的预算约束最强。但这一次确定的财政收入制度不仅没有改变中国以流转税为主的财政收入结构，而且因更加硬化的收入分成办法强化了政府对流转税的依赖程度。而流转税主要是针对商品交易课征的税收，虽然流转税具有税负转嫁的可能，但在法定上，企业是流转税的直接纳税人。这意味着中国各级政府的财政收入主要以企业交纳的流转税为主。这种财政收入制度安排产生了两个必然而又符合经济逻辑的结果。一是在垂直权力结构和考核机制下，中国各级政府将会与企业形成隐形战略联盟，因为只有与企业合作才能获得更多财政收入。二是为迎合企业需要，政府会动用行政权力为企业提供尽可能充分的经济服务，甚至包括利用财政资金为企业提供“特定的公共服务”。为了能从经验上说明上述情况，我们根据跨国数据作了一个分析，主要考察不同的财政收入来源结构与财政支出结构是否存在某种对应关系。图2—1根据WDI数据库计算了不同国家政府收入来源结构。从中可以看出，中国政府收入中有近60%来源于企业，只有20%来源于个人，如果根据中国社会保障资金管理办法对个人部分进行分解，能够真正算得上政府可动用的部分更低，只有4.9%。相比较发达国家，这一比例非常低，即使和印度、俄罗斯、泰国相比，也处于较低水平。这样的收入结构，按照经济学“谁出钱谁受益”原则，政府也会将大部分财政收入用于服务企业，因为企业对财政收入贡献最大。由于财政支出项目之间存在此消彼长的竞争关系，所以用于经济性项目多了，用于社会性项目的财政资金必然就少了。这一点在图2—2中表现最为直接，政府收入来源于个人的比重越小，财政用于社会性项目的支出就越小。^注14

图2—1 政府收入来源结构的跨国比较

图2—2 政府收入用于个人发展与福利支出占总支出比重

当然，以流转税为主的财政收入制度还不能充分说明需求结构失衡的强化机制。但当我们进一步考虑1994年分税制确定的政府间转移支付制度时，上述情况就会更加清晰。为了减少改革阻力，1994年的分税制确立了中央对地方的转移支付制度，该制度的最大特征是重构地方政府收入结构，使转移支付成了地方政府财政资源的重要组成部分。自1994年以来，转移支付基本上占到了地方财政收入的一半，有些地方甚至超过了80%，成为地方财政支出的主要源泉。由于转移支付实行的是以增值税为主的边际增收激励，使得原本就通过工业发展扩大税基增加财政收入的地方政府，对工业发展更加青睐。因为工业发展了，不仅可以直接获得分成收入，而且还能获得增长奖励。然而在现行的干部任期制和考核机制下，政治资源的稀缺性又促成地方政府更倾向于采用粗放方式发展工业，即以外延式的投资为主，因为外延式投资扩张不仅可以在短期扩大税基，而且也可直接增加GDP等显性经济指标。虽然随着中央不断改变转移支付办法，使转移支付由税收返还及增长奖励为主逐步转向以专项补助为主，但并没有改变地方政府以投资扩张为主的经济发展模式，反而进一步扭曲了地方政府行为。由于专项拨款在现行制度下主要通过立项获得，所以为了获得立项，争取中央资源，地方政府大干快上的冲动更加强烈。所有这些制度安排都增强了经济发展对投资需求的依赖，从而无疑挤压了居民消费需求。

当然，中国政府财政收入制度安排对需求结构和居民消费需求的影响还不仅如此，因为这种收入结构还导致了居民，尤其是低收入群体消费能力的相对下降。理论上，政府在公共行政时，应该无差异地向所有市场主体提供公共服务。然而，在关系型社会结构下，以企业为主的财政收入结构改变了政府行政的公共化倾向，社会资源分配向对税收贡献大的特定群体倾斜。表2—3通过数据对比对这种情况作了说明，从企业性质看，相比较就业效应强的个体和私营企业、国有企业、上市公司以及外资企业是政府财政收入的主要贡献者。从企业规模看，大中型工业企业的税收贡献超过40%。如果比较单个企业税收贡献，这种情况更为严重。在这种收入结构下，政府不仅更愿意为这些税收贡献大的部门提供服务，而且会动用行政权力干涉社会资源分配，使其更多流向税收贡献大的部门。政府执政行为的偏向和公共服务结构的扭曲造成了小企业、个体私营企业经营环境异常艰难。由于缺乏足够资金支持，小企业的技术创新能力和职工人力资本难有提升机会，所以不得不靠挤压劳动者报酬获得相对竞争优势。表2—3数据表明，自1995年以来，个体和私营企业一直是中国就业的主力军，几乎接纳了近1/3的城镇就业人员，但工资增长却是最低的，并呈相对下降趋势。工资增长的相对下降必然导致低收入阶层始终处于消费能力严重不足的状态。

表2—3不同登记注册类型企业的相关指标比较

说明：表内数据根据2009年《中国统计年鉴》和2008年《中国税务年鉴》相关数据计算所得，其中平均工资增长倍数为2008年职工平均工资除以1995年职工平均工资。

通过上述分析，我们可以在财政制度安排与需求结构失衡之间建立其中的内在联系。以增值税为主的财政收入制度强化了地方政府投资型发展动机，密切了政府与特定部门的关系，扭曲了整个社会资源配置，使财政支出结构和社会资源偏向于税收贡献较大的部门，导致不同阶层收入增长出现分化。