1.2.3　社会保障的主要模式

第二次世界大战结束到20世纪70年代，社会保障制度进入了全面发展阶段，亚洲、非洲、拉丁美洲国家广泛建立了社会保障制度。同时，欧洲国家和美国都把恢复、重建和发展社会保障作为缓解战后社会危机、促进国民经济恢复和发展的重要手段。社会保障无论在广度上还是在深度上，都取得了很大的进展。从40年代末到70年代初，在世界上基本形成了4种社会保障模式。从制度安排的角度出发，社会保障可以划分为“投保资助型”社会保障模式、“福利国家型”社会保障模式、“储蓄保险型”社会保障模式、“国家保险型”社会保障模式等4种主要模式，这种划分是最常见的一种方法。

1.“投保资助型”社会保障模式

投保资助型养老保险起源于德国1889年通过的《老年、伤残、遗属养老保险》，它实施的前提条件是工业化已取得一定成效，经济有较雄厚的物质基础，强调养老是个人的事，应以自保为主，国家予补贴。以国家为主体，通过立法强制实施，强调以雇主和雇员按既定的比例定期缴纳养老保险费，形成社会保险金。当资金收入不够支出时，国家财政给予补贴。财政资助表现在财政拨款、税收和利率上给予支持。“投保资助型”社会保障模式是社会保障制度中最早出现的模式，也被称为“传统型”社会保障模式，主要代表国有德国、美国和日本。除此之外，荷兰、奥地利等国也采取了这种模式。这种模式重视社会保险中权利与义务的密切联系，强化自我保障意识，在一定程度上体现了效率原则；同时，保险基金在成员间统筹使用，符合大数法则原理，也体现了保险互助互济的宗旨。“投保资助型”社会保障模式代表国家的社会保障体系和管理方式如表1-3所示。

这种保障模式重视社会保险中权利与义务的密切关系，为中下层社会成员提供了基本生活保障，在一定程度上体现了效率公平原则，为社会成员解除了后顾之忧。同时，社会保险基金在成员中统筹使用，也体现了社会保险互助经济的宗旨。德国社会保障制度也存在一些问题，德国采取现收现付方式筹集基金，加之人口年龄结构不平衡、人口迅速老化，社会保障的支出增长率超过了国民生产总值的增长率，政府进而通过税收来维持已有的社会保障制度，这将减弱本国经济发展能力。

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德国社会保障制度运作特征：

（1）社会保障具有普遍性。各种社会保险的对象由工人、职员扩展到自由职业者、农民，如果再加上社会救助与社会福利，则几乎全体国民均能享受到相应的社会保障待遇。

（2）社会保障金由雇主、雇员和政府共同负担。德国一直坚持社会保障责任分担的原则，这种三方责任分担的方式，可以说是德国社会保障制度能够持续发展的重要条件。

（3）社会保障实行资质管理。在各类承办社会保障事务的社会保险机构中，均设置由雇员代表、雇主代表所组成的代表大会和董事会，来负责管理有关社会保险事宜，而政府则通过劳工和社会事务部等起一般的监督作用。这种自治管理体制，一方面便于政府监督职能的行使，另一方面增强了雇主、雇员自身的责任。只要用人单位和劳动者建立了正常、合法的劳动关系，单位和个人就应按规定依法缴纳各自应承担的社会保险费用。试用期包括在劳动合同期限中，同样属于劳动关系的存续期间。

2.“福利国家型”社会保障模式

“福利国家”一词出自英国著名经济学家贝福里奇在1942年提交的《社会保险及相关服务》的报告，它在社会保障领域是全民福利的象征。

（1）英国——福利国家的起源国。“福利国家型”社会保障模式以英国为典型代表。1941年，英国政府委托贝弗里奇负责制订战后实行的社会保障计划。这个计划于1942年底以《社会保险及有关福利问题的报告》为题发表，英国建立一套社会福利制度。英国政府在贝弗里奇报告的基础上，先后颁布了一系列社会保障法案：《国民保险法》（1944年）、《家庭补助法》（1945年）、《社会保险法》（1946年）、《国民卫生保健服务法》（1946年）、《国民保险（工业受伤）法》（1946年）和《国民救济法》（1948年），于1948年第一个正式宣布建成“福利国家”。经过此后20年的改进完善，英国的社会保障制度发展成为面向全体社会成员、高福利化、统一管理、为公民提供“一揽子”预防性保障的，由国家承担最后责任的完整的社会保障体系。同时，英国还成立了庞大的管理机构，实行统一管理，中央机构是保健和社会保障部，各地区、地方还设立社会保障机构服务中心。所谓“福利国家”，按照英国工党1945年在竞选宣言中所表示的，就是使公民普遍地享受福利，让国家担负起保障公民福利的职责。英国的“福利国家”内容十分广泛，包括全民医疗、社会保险和社会服务。全民医疗包括农民（和在英国居住一年以上的外国人）在内，基本上由国家负担；而社会保险和社会服务，主要是发放退休金、失业救济和家庭补贴。退休金有基本退休金、补助退休金；失业救济分失业救济、失业者额外津贴和额外补助三部分；家庭补贴包括孕妇补贴、儿童补贴、低收入家庭补贴、寡妇补贴、住房补贴和圣诞节奖金等。为实施“福利国家”政策，英国政府还建立了一个庞大的管理机构和为数众多的管理人员队伍。

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英国的“福利国家”内容十分广泛，包括全民医疗保健、社会保险和社会服务。全民医疗保健包括农民（和在英国居住一年以上的外国人）在内，基本上由国家负担；而社会保险主要是发放退休金、失业救济和家庭补贴，退休金有基本退休金、补助退休金，失业救济分失业救济、失业者额外津贴和额外补助三部分，家庭补贴包括孕妇补贴、儿童补贴、低收入家庭补贴、寡妇补贴、住房补贴和圣诞奖金等；社会服务则是一个发达的个人生活照料系统，满足着社会成员的生活服务需求。

（2）瑞典——福利国家的“橱窗”。19世纪40年代，瑞典开始了工业革命，不可避免地出现农民失去土地、工人失业、贫困等现象，社会矛盾凸显。深受英国“福利国家”的影响，瑞典自1948年开始，也致力于建设“福利国家”。按照普遍性和统一性的原则，所有公民都有权获得基本生活保障，并由国家承担多种风险。保障内容除生育、疾病、伤残、失业、养老外，还有儿童、遗属、单亲家庭、住房、教育和培训津贴。除现金津贴外，还提供医疗、护理等项服务。这种全民性保险和广泛而优厚的补贴制度，使瑞典获得了“福利国家橱窗”之称。为了确保社会保障事业的顺利进行，瑞典政府成立统一的社会保障委员会，由国家社会保障委员会统一领导，国家、州市各级政府社会机构与服务所共同构成了瑞典的社会保障服务网络。瑞典实施的高福利、全民的社会保障，促进了瑞典的经济发展和社会稳定。

其他西欧国家和美国的社会保障制度，从第二次世界大战后至20世纪60年代中期，都经过多次补充修订，扩大了保障范围，增加了项目，提高了待遇，争相向“福利国家”靠拢。

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瑞典社会福利制度的影响

使国民生活质量普遍提高。在瑞典的高福利制度下，即使是最穷的人，生活得也相当不错。瑞典国民的生活质量高表现在：其一，有丰富的闲暇，职工每年有两个月的带薪假期；其二，物质上的富有，一般的生活设施自不待言，在瑞典几乎所有国民均有夏季别墅；其三，完善的医疗制度；其四，免费的教育大大提高了国民的素质。

居民收入的均等化。福利资金的主要来源是累进制的所得税及其他税收，由于财富得以在各家庭间再分配，使居民收入趋于均等化。

经济和社会稳定。经济稳定表现为“充分就业”，而社会稳定则体现为“阶级合作”，瑞典劳资双方共同做大蛋糕，又使劳资矛盾得到极大的缓解。

3.“储蓄保险型”社会保障模式

“储蓄保险型”社会保障模式以新加坡和智利为代表，这是一种主要靠个人缴费的社会保险制度，以新加坡的中央公积金制（Center Pension Fund，CPF）为代表。这种制度是通过国家立法，强制所有雇主、雇员依法按工资收入的一定比例向中央公积金局缴纳公积金，由中央公积金局加上每月应付的利息，一并记入每个公积金会员的账户，专户储存。会员所享受的待遇，只在其账户的公积金额度以内支付。

（1）新加坡——中央公积金制度的创新者。新加坡中央公积金制最初只是一种简单的养老储蓄制度，后来，随着社会经济的发展和收入水平的提高，逐步发展成综合性的包括养老、住房、医疗在内的制度。会员除在达到退休年龄时领取养老金之外，退休前，还可在特准范围内将其用于购买住房，支付医疗、教育费用等。20世纪50年代刚刚独立的新加坡为了改变处于英国殖民统治下人民的生活条件，开始考虑建立自己的社会保障制度。1953年12月11日，新加坡通过了公积金法案。1955年7月，政府成立专门负责管理公积金的中央公积金局，一项类似于养老计划的中央公积金制度正式建立并开始实施。1968年，新加坡中央公积金的使用范围开始放宽，公积金可以购买政府建造的公共住房的“公共住房计划”。20世纪80年代，随着新加坡公积金制度进一步完善，已经扩大到退休、保健、住房、家庭保障、增进资产等5类16项计划。新加坡的公积金制度经历了半个多世纪的发展，从单一的养老储蓄模式发展成为一个具有综合功能的社会保障体系，进而成为新加坡国民主要的社会保障措施，说明它是符合新加坡的国情并具有生命力的。

这种制度的特点：要求会员首先自立，依靠自己；在因工资收入低下、存款达不到最低限额时，由家属填补，会员之间并不调剂互助。这样就把个人享受的待遇和自己的努力与存款的多少紧密地联系在一起，而且公积金存款越多，所享受的养老金、医疗保健等待遇也越多。因此，公积金制度极大地调动了自我保障的积极性。

（2）智利——由私营基金管理公司运营基金。20世纪70年代末80年代初，智利政府对原有养老保险制度体现出的缺陷进行改革，1980年推出了《养老保险法》，其核心内容是改变基金管理方式，建立起以私营化经营管理为特征的养老基金运营模式。具体内容如下：

①改变以往的资金筹集方式，建立个人账户。雇员个人将所缴纳的费用存入自己选择的一家养老管理公司，雇主不缴纳费用但相应地要提高雇员的工资；缴费者退休后养老金的多少取决于个人账户积累额的规模。智利除了建立强制性储蓄的个人账户外，还设立了自愿储蓄计划、自愿缴费计划、赔偿储蓄账户、全国储蓄计划，以及家属受益、工伤补偿、失业补偿及职业病补偿等储蓄计划。

②改变基金管理方式，建立起私营化经营管理体制。在基金管理中，智利采取的是由相互竞争的养老基金公司负责管理个人账户基金，注重基金的投资运营和保值增值。

专人专户，一家公司负责一项基金计划，私营化经营管理实现了基金运行的简化、透明，并在竞争中强化了监督管理的作用。

③改变政府管理职能，建立起以政策引导和经济调控的运行机制。在基金运行过程中，政府加强了间接调控的职能，通过立法规范指导和监督基金的运行，运用经济手段对养老保险事业予以扶持，保障对低收入的劳动者的生活及对公司运营的最低担保，政府出面帮助完成新、旧模式的转换。

智利的私营基金管理公司运营模式提高了劳动者参保的积极性，增加了国民储蓄，促进了本国经济的发展，有利于社会的稳定。但由于账号的基金存储和使用都是个人的事，忽视了社会成员之间互助互济的功能。

4.“国家保险型”社会保障模式

“国家保险型”社会保障模式又称国家统包型社会保障制度，以“国家统包”为核心，由政府对福利进行直接分配，社会保障事务由国家统一办理，社会保障费由国家和企业负担，职工个人不必缴纳社会保障费用。这种模式以公有制为基础，与高度集中的计划经济体制相适应，由政府统一包揽并面向全体国民。它主要是根据马克思的社会总产品要在个人分配之前扣除社会保障费用的理论确立的模式。在国家保险型保障模式中，以苏联和东欧的各国为代表，最早始于苏联。自20世纪50年代开始，东欧等社会主义国家，仿效苏联的社会保险模式，建立了“国家保险型”社会保障制度。“国家保险型”模式以公有制为基础，由政府对社会保障直接管理并对资源直接分配，保障基金的筹集由国家或企业承担，个人不缴纳任何保险费，保障的最终目的是最充分地满足社会成员的需要，保护劳动者的健康并维持其工作能力。

“国家保险型”保障模式是由一些社会主义国家创造的社会保障模式。这种模式的基本特点是社会保障事务完全由国家（或通过国营企业等）包办，个人不缴纳任何保险费，在保障目标上是以追求社会公平为主，在保障范围上主要以城市居民为对象，有些国家也包含乡村居民。“国家保障型’制度作为社会主义国家普遍采取过的保障模式，曾经造福于亿万人民，但因这种保险超越了现阶段的承受力，经过半个多世纪的实践，逐渐被摒弃。我国也从20世纪80年代开始改革这套制度，并代之以能够适应市场经济体制的社会化社会保障制度。因此，国家保险型保障模式作为现代社会保障制度的一次伟大实践，正在成为历史，或者正经历着深刻的改革。

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“国家保险型”社会保障模式的主要特征

国家通过宪法将社会保障确定为国家制度，公民所享有的社会保障权利由生产资料公有制保证，并通过相应的社会经济政策的实施取得。

社会保障支出由政府和企业承担，其资金由全社会的公共资金无偿提供。由于国家已事先做了社会保障费的预留和扣除，个人不需要缴纳社会保障费。

保障的对象是全体公民。每一个有劳动能力的人都必须积极参加社会劳动并在劳动中获得相应的社会保障，国家对无劳动能力的社会成员也提供着物质保障。

工会参与社会保障事业的决策与管理。