第三节 中国环境教育立法的现状及问题

一、中国环境教育立法的现状分析

（一）探索起步阶段：1973—1983年

1972年，人类环境会议召开，受此次会议的影响，我国于1973年召开了第一次全国环境保护会议。会议由国务院委托国家计委召开，通过此次会议制定的《关于保护和改善环境的若干决定（试行）》中，我国最早的环境保护工作方针“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”被提出，并对我国环境保护工作当中的一些重要问题做出了安排。其中，涉及环境教育的方面，主要是要求为环境教育培养专业的技术人才，主要方式是在大专院校中设置环境保护相关的专业和课程。此时，我国的环境教育事业正式展开，北京大学、中山大学、同济大学等相继开设了环境保护相关专业，为我国环境保护事业进入专业化、规范化道路培养了专业人才。此后，环境教育一直为环境立法所关注，1979年9月，第五届全国人大通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》（该法于1989年通过成为正式法律），明确提出“国家鼓励环境保护科学教育事业的发展，加强环境保护科学技术的研究和开发，提高环境保护科学技术水平，普及环境保护的科学知识”，成为环境教育事业的正式法律依据，体现了国家对这一事业的重视程度不断得到提升。在法律出台以后，中国环境科学委员会随之召开了第一次工作会议讨论在全国若干省市进行中小学环境教育试点工作，同时建议在高中增设环境地理学课，试点工作在广东、北京、辽宁等地陆续开展并取得了良好的成效。

环境教育不仅正式进入了试验阶段，还被纳入了国家教育计划，1980年，在国务院环境保护领导小组会同有关部门制定的《环境教育发展规划（草案）》中，明确提出要在幼儿园和中小学进行环境科学知识的科普试点。1981年召开的全国环境教育工作会议是在国民经济调整的时代背景下召开的，环境教育工作被作为“六五”期间的一项重要任务，做出了比较细致的安排。同年，国务院颁布《关于国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，要求“中小学要普及环境科学知识”，“要把培养环境保护人才纳入国家环境教育计划”。同年召开的中国环境科学学会教育委员会第二次工作会议，认识到了环境教育工作中教师培训和教材编辑这一系列的具体问题，同时结合已经取得的试点经验，对今后工作的开展做出了规划。这一系列会议的召开，都为我国的环境教育事业奠定了理论基础，对大致的框架设计有了一定的规划。

1982年修订颁布的《宪法》作为国家的根本大法，首次将生态环境保护列入其中，其第二十六条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”在《宪法》中对包括环境教育在内的各种环保活动的举办提供了支持。

在其第十九条，即主要涉及国家教育事业的条文内容中，明确规定了国家将大力发展教育事业和教育设施，对社会公众展开政治文化、科学等多方面的教育，改条文中关于“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”的表述为环境教育的发展创造了便利。到1983年，中国环境科学学会教育委员会第三次会议做出了增加高中地理课授课时数、普及中小学环境教育和撰写环境保护选修教材、加强师资队伍和课外培训等内容。

在此阶段，环境教育虽然受到了国家的高度重视，也在法律、法规层面得到了支持和保护，但是基于理论经验不足，实践较为缺乏，在环境教育问题上还没有形成体系，更没有专门的法律法规对其加以引导，尚且处于探索阶段。

（二）初步发展阶段：1983—1991年

1983年召开的全国第二次环境保护会议上，将环境保护列为我国的基本国瓷，尤其强调了环境教育对于环保事业的重要意义。此次会议意义将我国的环境教育工作提升到一个新的阶段，作为环境保护事业基础工程的环境教育事业应当受到大力支持。此次会议之后，给政府相关部门真正开始了环境教育的实践。

1985年，国家环保局、国家教委办公厅、中国环境科学学会召开会议总结了全国中小学环境教育的实践经验，并对今后的工作展开了探讨。本次会议对环境教育来说最大的成果在于将学校环境教育不单纯看成是某个学科的使命，而是要渗透进多学科当中去。1989年召开的“全国部分省市中小学环境教育座谈会”进一步明确了中小学环境教育的目的、意义和任务，要求中小学环境教育应当制度化、规范化和经常化，并认识到应当采取多种形式进行环境教育，丰富环境教育的形式。

在召开一系列有关环境教育的会议之后，教育界迅速对此做出了变革性的回应。1990年教委在《对现行普通高中教学计划的调整意见》中将环境保护课程增设为普通高中的选修课。1991年，为了落实“整改意见”同时响应环境教育形式多样化的要求，将环境教育安排在课外活动和选修课当中进行。至此，环境教育开始由第二课堂向第一课堂过渡，在中小学逐渐被纳入教学计划，高等院校陆续开设环境教育专业，国家教委也成立了专门的机构来指导环境学教学。在制定的教学大纲中，也对环境教育提出了明确的要求。此后，中小学地理学科中被要求强化人口、资源、环境的国情教育。在这一阶段，环境教育的重要性得到进一步重视，一些规范性的文件中出现了关于环境教育工作的具体指导性措施、建议，环境教育真正开始了由政策到实践的历程。

（三）大力发展阶段：1992—1995年

1992年召开的第一次全国环境保护教育工作会议提出了“环境保护，教育为本”的方针，对国家在开展环境教育中的具体事项提出了要求，使得我国的环境教育工作进入新的阶段。此次会议也认识到了公民的环境意识对于环境保护工作的重要意义，尤其强调了此项问题上的政府职责。同年，在环境教育实践中另一具有显著的事件便是《九年义务教育全日制小学、初级中学课程计划（试行）》这一文件的出台，要求将环境教育渗透进更多的学科，尤其是“地理”“自然”两门课，在其基本要求里就要体现环境教育的重要价值，并对如何体现做出了具体的要求和指导。不仅要求掌握一些基础性的环境知识，还要求塑造学生的环境美学观。

在此阶段，一些社会组织也参与到环境事业当中，一定程度上起到了对于社会民众的环境教育作用，也实际促成了一些环境问题的解决，更重要的是，引起了社会公众对于环境问题的广泛重视和强烈反响。比如全国人大环境与资源保护委员会发动全国数百家新闻媒体开展的“中华环保世纪行”“海疆万里行”“爱我黄河”及全国环境保护执法检查活动。这些活动将环境教育从单纯的教育活动扩展到社会领域，为此后的环境教育社会化、全民化奠定了基础，探索了途径。

世界环境大会召开后，中国政府为响应其精神通过了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，以此回应《21世纪议程》。受世界环境大会思想的影响，《中国21世纪议程》对环境教育表示了高度重视，将其视为中国可持续发展的必由之路。对中小学、高中、高等院校中如何开展环境教育做出了指导并提出了明确要求，尤其是要求“灌输受教育者的可持续发展观”“提高公众的环境意识”及“培养学生的环境情感和社会责任感”。

在《中国21世纪议程》通过之后，国家环保局迅速制定了配套实施文件——《中国环境保护21世纪议程》，在“议程”中将环境宣传教育定义为：“环境宣传教育，就是提高全民族对环境保护的认识，实现道德、文化、观念、知识、技能等方面的全面转变，树立可持续发展的新观念，自觉参与、共同承担保护环境、造福后代的责任与义务。”重申了保护环境是一项基本国策的重要地位，而环境教育是贯彻这一基本国策的基础要求。

这一阶段，全国环境保护工作会议的召开是我国环境教育发展过程中的标志事件，它标志着环境教育事业被正式纳入职责范围从而明确了具体的行政责任，由环保部门和教育部门作为环境教育管理责任的主要机关。在相关机关的协作推动下，此阶段的环境教育事业取得了快速的发展。

（四）多元发展阶段：1996年至今

我国的环境教育事业从1996年开始进入到新的发展阶段，环境教育事业引发了社会各界的普遍关注和重视，各阶层、领域通力合作，使得此项事业的发展呈现出明显的多元化倾向。

1．环境教育的受重视程度不断提升

1996年国家环境保护总局、国家教委及中共中央宣传部联合发布了《全国环境宣传教育行动纲要（1996—2010年）》，在“纲要”中，把环境宣传教育提升到与精神文明和民族素质相关联的地位，将其视为“精神文明建设的重要组成部分”，认识到了其对环境保护工作所发挥的“先导、基础、推进、监督”这四重作用。随着全国环境教育体系日趋完善，对环境教育的规范化和法制化，也被正式提上了议事日程。

人类进入21世纪以后，环境保护成了世界主流思潮，我国环境问题的紧迫性也使得政府对此高度重视，在“党的十七大报告”“十一五规划纲要”等政治文献中都对环境保护做出了专门阐述，党的十八大更是将生态文明提升到前所未有的高度，绝大多数同环境保护相关的法律文件中，都强调了环境教育的重要性。

2．环境教育走向法制化

随着国家法制化程度不断加深，法律体系不断完善，环境立法也走入了繁荣的新局面，环境教育的立法工作正式开始。就当前来看，我国尚未就环境教育进行统一的专门立法，但是在许多的环境单行法中，都对环境教育予以了重视。无论是在总则中对环境教育的行政职责予以明确，还是从防止污染、环境信息公开的角度，又或者在一些关于清洁生产、绿色生活倡导性条款当中，都体现对环境教育以及环境教育法制化的关注。如《中华人民共和国环境保护法》第九条规定：“各级人民政府应当加强环境保护宣传和普及工作，鼓励基层群众性自治组织、社会组织、环境保护志愿者开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，营造保护环境的良好风气。教育行政部门、学校应当将环境保护知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识。新闻媒体应当开展环境保护法律法规和环境保护知识的宣传，对环境违法行为进行舆论监督。”在其他一些单行法如《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》中，都又关于环境教育的规定。在此阶段，环境教育不再是法律单纯予以关注的问题，而是开始对其进行法律构建来进行更全面的保障。

3．地方环境教育立法实践

国家普遍认识到了环境教育立法保障的必要性，虽然目前尚未对其进行统一的中央立法，但在许多地方都进行了地方性的环境教育立法实践，积累了许多宝贵的经验。以下几个地区尤其值得我们关注：

黑龙江省。黑龙江省于2003年颁布了《黑龙江省人民政府关于开展全民环境教育工作的决定》，该决定中将环境教育视为“实现可持续发展的根本性措施”，并对如何开展全民环境教育做出了具体的规定，既包括总的教育理念比如其指导思想、基本目标和主要任务，也包括职责划分、教育方式等。

海南省。海南省是比较早关注生态文明建设和环境教育的地区，在其颁布的《海南生态省建设规划纲要》中，明确要求通过环境教育来提高公众的环境意识。海南省在环境教育的实践中最引人关注的是，针对不同的受教育群体，对其进行不同形式的环境教育，其中青少年和党政干部是受教育的中点群体。针对党政领导干部，主要进行可持续发展和生态环境保护知识培训，而针对中小学校，则是结合其地方环境教育课程，着重以学会、协会为依托，力求中小学生在生动、形象的课堂氛围中学习。

宁夏回族自治区。在环境教育的地方性立法方面，宁夏回族自治区已经取得了重大成果。开创我国地方性环境教育立法先河的《宁夏回族自治区环境教育条例》已于2012年1月1日正式开始施行。该条例旨在增强公民环境意识、建设生态文明，具体的制度设计则围绕“组织管理、学校教育、社会教育、保障监督”这几个方面，尤其是对于环境管理的行政职责的强化、具体职责的分配，都为今后统一的中央环境教育立法提供了实践借鉴。作为环境教育专门立法的首次尝试，宁夏回族自治区的立法实践存在着一些明显的不足，有待于国家层面立法的补充。与之相似的是天津市，同年11月1日，《天津市环境教育立法条例》正式施行，全国各地对于环境教育立法的积极回应进入实践阶段。