第四节 范畴与任务

一、基本范畴

范畴有两个含义：一是指范围、类型；二是在哲学上使用，指人的思维对客观事物的普遍本质的概括和反映。本书此处所谓范畴，取其第二种含义，是指概念的意思。为了便于后文说理叙事的展开，在此，须先对本书使用的两个基本范畴（核心概念）进行界定。

（一）工伤认定

杨曙光教授认为，工伤认定，也称工伤行政确认，是指在产业活动中或在法律规定的特殊情况下劳动者遭受意外伤害或患职业病，社会保险行政部门对该法律事实进行甄别，给予确认或否认并予以宣告的行政行为。这一概念把握了工伤认定的法律本质，表述精微而涵盖全面，本书也参照使用。

特别是应该注意到，工伤认定的法律本质是对用人单位和劳动者（伤害职工）之间民事法律关系的确认，因此，在行政行为模式中属于“行政确认”。而且，工伤认定，不仅仅是对工作伤害的鉴定，也是类似于道路交通事故责任认定，是一种“在专业技术基础上的对事实的认定”。工伤行政确认的内容到底是什么？有学者认为，工伤认定确认的是法律关系，而不是对事实的确认。如果是对事实的确认，那么这种确认是不产生法律效力的，只要有相反的证据就可以推翻，不必申请复议或提起行政诉讼，其举的相似案例即交警对道路交通事故的认定。但笔者认为，虽然《中华人民共和国道路交通安全法》规定，交通事故认定书是一种证据，只具有证明效力，而没有规范效力。但这并不表明工伤保险行政机关作出的工伤认定，就不是对事实的确认。而且，交通事故认定书是否可诉，自《中华人民共和国道路交通安全法》出台前后至今，在理论界也存在极大争议。《中华人民共和国道路交通安全法》规定，交通事故认定书只作为处理交通事故的证据。其现实效应就是，公安机关不会因为交通事故认定书而频繁当被告了。因此，与其说交通事故认定书不可诉是因为其“是”一种证据，不如说立法机关将其列入了证据范畴，“认为其是”一种证据。因此，以交通事故认定书为参照，分析工伤认定书的法律效力不会得出令人信服的结论。因为交通事故认定书的法律效力，并非一个法律逻辑问题，而是一个立法博弈问题。

（二）司法审查

如果仅从文义角度而言，所谓司法审查，就是司法机关（一般指法院）作出的审查。那么，法院为解决争议而对一切纠纷的审查都可称为司法审查，甚至包括对民事案件的审理。但是，司法审查又有其约定俗成的含义。在英美法系，司法审查，指法院有权对政府其他部门的行为是否合法进行审查，尤指法院确认立法和行政机关的行为违宪而使其无效的权力。王名扬先生在介绍美国的司法审查时也指出：“司法审查是指法院审查国会制定的法律是否符合宪法，以及行政机关的行为是否符合宪法及法律而言。”可见，美国的司法审查概念包括了违宪审查和违法审查。笔者认为，法院对于行政机关的行政决定是否合法审查意义上的司法审查，本质相当于我国语境中的行政诉讼。但是，由于英美法系国家没有专门的行政诉讼程序，因此才把法院对于行政机关的行政决定是否合法的审查都通称为司法审查（司法复查、司法复核、司法复审），以区别于被告是个人的普通民事诉讼。

我国较早的一部有关司法审查的著作明确提出，是《中华人民共和国行政诉讼法》的施行，建立了我国系统、完整的司法审查制度；将司法审查表述为：“人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。”在另一部使用广泛的行政法教材中，作者也把行政诉讼称为司法审查，并认为设计这种制度的目的在于，通过国家司法权对行政权实行制约和监督，保障行政机关依法进行行政管理。

由此可见，在中国法治语境中，司法审查完全等同于行政诉讼。在本书中，“司法审查”与“行政诉讼”是在完全相同的含义上交替使用的，两者毫无差别，仅是根据语言情境的不同选择表述的角度不同而已。司法审查突出了法院的主体地位，侧重于强调司法权对行政权的监督；行政诉讼则侧重于强调在法院的主持下，双方当事人对行政争议案件诉讼程序的参与。因此，本书在任何情形下所谓的“工伤认定的司法审查”，均可以毫无意义丢失地置换为“工伤认定的行政诉讼”。

（三）工伤认定的司法审查

如前所述，工伤认定是社会保险行政部门行使国家行政权力产生的行政行为。对其不服，行政相对人可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。如果行政相对人确定的权利救济通道是行政诉讼，那么就涉及对工伤认定的行政诉讼审查，本书称其为“工伤认定的司法审查”。工伤认定的司法审查属于对工伤行政确认行为的司法复查，体现的是作为司法机关的人民法院对社会保险行政部门的监督，具有民主意义与价值。由此可见，工伤认定是一种行政行为，而工伤认定的司法审查，一如其名称，是一种司法行为。就核心概念归属的法律部门而言，工伤认定属于行政法（社会保险法）范畴，而工伤认定的司法审查属于诉讼法（行政诉讼法）范畴。

总之，工伤认定的司法审查，本质上是行政诉讼的一种类型，这种类型由于与工伤保险制度具有无可分割的牵连，因此其特点非常突出。工伤认定的司法审查是监督社会保险行政部门在工伤认定中是否依法行政，体现了司法权对行政权的监督。

二、主要任务

根据《中华人民共和国行政诉讼法》（2014年）第70条之规定，人民法院在对社会保险行政部门的工伤认定进行司法审查时，应该审查的主要内容包括：①被告是否具有法定职权，即是否超越职权；②行政行为认定事实是否清楚、主要证据是否充分；③行政行为适用法律、法规是否正确；④行政行为是否符合法定程序；⑤行政行为是否滥用职权；⑥行政行为是否明显不当。

但是，在工伤认定行政诉讼中，第一，对被告（社会保险行政部门）工伤认定职权的审查一般是人民法院司法审查的首要任务，对其进行专门讨论的学术价值不大；第二，由行政程序违法、滥用职权或者明显不当引起争议的工伤认定行政诉讼案件也极为少见。因此，本书将工伤认定的司法审查主要聚焦于审查工伤认定的事实是否清楚、主要证据是否充分以及适用法律是否正确。即是说，社会保险行政部门在工伤认定行政程序中作出的事实查明和法律适用，在行政相对人提起行政诉讼后受到的人民法院的司法审查，是本书的主要论域。

另外，从案件类型上说，工伤认定的司法审查，既包括对是否认定工伤行政确认行为的司法审查，也包括工伤待遇核定等引起的司法审查，尽管后者数量较少。本书将问题限定于“工伤认定”，而不是对一切涉及工伤的行政案件都做梳理和评价。例如，对属于工伤保险金支付纠纷中的事实查明和法律适用问题，本书不作讨论。