3.4 全面发展阶段（2008年至今）

3.4.1 2008年以后国家社会经济形势及土地整治的发展

进入21世纪，随着我国城镇化和工业化过程的不断推进，城市建设用地快速扩张，耕地后备资源则在持续、大规模的土地开发中，数量快速减少。而现有已开发利用的耕地还存在基础设施条件差，且利用率低下的问题，这样就形成土地粗放扩张和低效利用并存的局面。

为适应此时社会经济发展对土地资源的现实需求，2008年党的十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重”，并明确了土地整治对新农村建设和城乡社会经济发展的作用。这是“土地整治”工作内涵又一次重大的提升，土地整治内涵和外延都得到进一步的深化和拓展。

2010年10月，国土资源部颁布《关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号），部署开展地方各级土地整治规划编制工作，要求各省市把土地整治规划编制列为当前的重点工作。2012年，《全国土地整治规划（2011—2015年）》（国土资发〔2012〕55号）由国务院批准实施，此规划成为国土资源领域首个进入国民经济社会发展五年规划体系的专项规划，体现了中央政府对土地整治工作的高度重视。规划对当时众多的土地整治相关概念进行了统一，指出土地整治是对低效、空闲和不合理利用的土地进行综合整治，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。该规划提出建设4亿亩高标准农田的目标，同时将建设用地整治纳入整治范围，明确了农用地整治、宜耕后备土地开发、农村建设用地整治、城镇工矿建设用地整治、土地复垦五大整治类型，对土地整治的数量、质量和生态要求也进行了统筹部署。

这里的农村建设用地整治，在实践中主要是依托之前实施的城乡建设用地增减挂钩政策。2008年6月，国土资源部下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号），对增减挂钩工作做了进一步的规定。2010年，国务院出台的《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），指出农村土地整治是促进农业现代化和城乡统筹发展，增加高产、稳产基本农田和改善农村生产生活条件的重要手段。2011年，国土资源部制定了《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号），城乡建设用地增减挂钩试点日益规范。

之后，党的十八大把生态文明建设放在突出位置，并提出要将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，努力建设美丽中国。国土资源是生态文明建设的物质基础、能源来源、空间载体和构成要素，国土资源管理在生态文明建设全过程中更是起源头管控作用。只有从源头上管住了，生态文明建设的实施才会更加顺利。2013年底，党的十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议都对国土资源领域全面深化改革作了明确部署。土地整治的功能也已不仅限于保护耕地与保障粮食安全，还承载着建设生态国土、统筹城乡发展、创新社会治理方式以及扶贫攻坚等重任，将在推进城乡要素平等交换、优化国土空间格局、促进生态文明建设、加强山水林田湖统一保护和修复中发挥更加积极的作用。

3.4.2 上海市土地整治内容

随着上海在国家战略中的地位和作用更加凸显，上海市从国家大局出发谋划自身发展，坚持创新驱动发展、经济转型升级。上海不仅承担着到2020年基本建成国际经济、金融、贸易、航运中心和社会主义现代化国际大都市的国家战略任务，还肩负着继续当好全国改革开放排头兵、创新发展先行者的重要使命，承载着促进社会公平、提高生活质量的百姓期盼。此阶段，上海市域“多轴、多层、多核”，中心城“多心、开敞”的空间布局，逐步形成了与长三角联动发展的格局。但与此同时，城市发展也出现了新的趋势和问题。2012年底，全市建设用地约为2 640平方千米，为1990年的6.8倍，接近全市土地总面积的一半，城乡建设用地占比已明显高于伦敦、巴黎和东京等国际大都市的比例，中心城向外蔓延的趋势尚没有得到有效遏制。中心城楔形绿地与建设敏感区中，建设用地不断增加，生态空间挤压严重，重要的生态结构空间仍然面临被进一步蚕食的压力。此外，作为国际化大都市的上海，人均GDP已达到中等发达国家收入水平，人们对农田的生态服务和景观文化功能的需求也随之日益增长。

此阶段有关土地整治管理工作的重要事件是2008年上海的“两局合并”，调整了“两局”的相关工作职能。特别是2010年上海市成立了市级土地整理机构，专门保障和落实土地整治工作的有序进行。

城乡建设用地增减挂钩方面，上海市并没有由于管理部门的变动而有所停滞。2009年，上海不仅成为国土部城乡建设用地增减挂钩试点市，还陆续出台了《上海市城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点有关规定》（沪规土资综〔2009〕1084号）、《关于本市实行城乡建设用地增减挂钩政策推进农民宅基地置换试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕1号）等有关规定。这些政策推动了城乡建设用地增减挂钩与宅基地置换的联动改革，不仅在制度上规范了增减挂钩规划的编制、申报审查的程序、周转指标的管理和使用以及动态监管等事项，还明确了农民宅基地置换中政府主导、市场运作，以及公益性的原则，提出了置换条件和相应政策措施。在2008—2013年期间，国土资源部下达给上海市增减挂钩周转指标规模为36 000亩，已批准增减挂钩实施规划并进入实质操作的挂钩试点项目有27个，正式下达挂钩置换建设用地指标9 953亩；已使用建设用地指标6 461亩。拆旧区共涉及搬迁户数15 852户。做好城乡建设用地增减挂钩的同时，上海市还通过了一系列耕地占补平衡方面的相关政策文件。2009年，发布了《关于做好土地整理复垦开发相关事项的通知》（沪规土资综〔2009〕861号）和《关于进一步加强耕地占补平衡管理工作的通知》（沪规土资规二〔2009〕439号）。2010年，发布了《关于做好耕地占补平衡信息报备工作的通知》（沪规土资综〔2010〕571号）。2012年发布的《上海市规划和国土资源管理局关于进一步规范区县土地整理复垦项目管理的通知》（沪规土资综〔2012〕677号），在土地整理复垦项目实施总量及新增耕地面积稳步增加的基础上，从提高审批效率、强化全程管理和加强标准化建设等方面进一步规范了土地整理复垦项目的管理。此阶段在国家严格耕地保护制度的要求下，上海市耕地快速减少的势头得到了初步遏制。

按照国家的要求及上海的实际情况，2011年，上海正式启动了土地整治规划的编制。而且，当时根据党的十八大和十八届三中全会关于“生态文明建设”和“推进新型城镇化”的新要求，上海市进一步改革国土资源管理思路，将土地整治目标由“增地提等”转向锚固城乡生态空间等综合目标，土地整治对象从农村土地转向全域用地的“增减挂钩、流量管控、结构优化”。此思路在2013年上海市发布的首部市级土地整治规划，即《上海市土地整治规划（2011—2015年）》中得到充分体现。规划不是仅仅针对农地整治项目，而是涵盖农地整治、农村居民点整治及集中建设区外低效工业用地、市地整治等多种类型。并围绕加快建设“四个中心”和加快推进“四个率先”的总体部署，拓展了上海市特有的土地整治功能，制定了“145”土地整治战略，即坚持“以综合型土地整治推进上海转型发展”为战略导向；聚焦“增加耕地数量”“提高集约水平”“完善生态网络”“优化空间形态”四大战略目标；确定了多功能农地整治、农村建设用地整治、集中建设区外低效工业用地整治、市地整治、滩涂圈围开发五项主要任务。规划还明确了全市“十二五”期间土地整治的目标任务、“5区19片”的重点区域、6类土地整治重点工程和21个土地整治重点项目，以保障目标任务的实现。到2013年，上海市批复了奉贤等9个区县的土地整治规划。

在规划的指导下，为加强市土地整理项目的实施与落地，上海市规划和国土资源管理局以及上海市财政局从土地整理项目的资金管理、申报立项、可行性研究、规划设计和预算、监理工作等方面出发，编制了《上海市市级土地整治项目和资金管理暂行办法》（沪规土资综〔2012〕459号）、《上海市市级土地整治项目申报指南》、《上海市市级土地整治项目可行性研究报告编制纲要》（沪规土资综〔2012〕667号）、《上海市市级土地整治项目规划设计及预算编制和报批指南》、《上海市市级土地整治项目规划设计与预算编制纲要》（沪规土资综〔2012〕668号）和《上海市规划和国土资源管理局关于做好市级土地整治项目工程监理工作的通知》（沪规土资综〔2012〕669号）等一系列文件。文件明确指出市级土地整治项目是使用市财政专项资金，对宜农未利用土地、废弃地等进行开垦，对田、水、路、林、村等实行综合整治的项目，具体包括基本农田建设项目、农村土地综合整治项目和滩涂成陆土地开发整理项目等。市规划和国土资源管理局则负责所有市级土地整治项目的立项、规划设计及预算审批，实施监督检查以及竣工验收等行政管理工作；区县规划和土地管理局配合负责本行政区域内土地整治项目的组织实施；市财政局则负责市级土地整治资金的统筹安排、拨付使用和监督检查等行政管理工作。区（县）级国土管理部门、市土地储备中心应当在每年10月底前向市级土地整理机构申报纳入下一年度市级土地整治项目实施计划的项目；市级土地整理机构经汇总后报市规划国土资源局；市规划国土资源局根据市财政专项资金情况以及各区县土地整治工作成效等对区县申报的项目进行审核后，制定本市下一年度市级土地整治项目实施计划。如有列入年度市级土地整治项目实施计划的项目，市级土地整理机构应会同区县级国土管理部门、市土地储备中心采取招标等公开方式选择具备相应资质的单位，按照有关技术规范组织编制项目可行性研究报告后，报市规划国土资源局申请立项。

项目实施过程中应由市土地整理中心按照规定程序和要求选择工程监理单位，并负责对工程监理单位进行监督管理。待项目施工完成后，区（县）级国土管理部门应进行项目先行试验收，确认合格的，由市规划国土资源局会同市财政、农业、水务（海洋）等部门组织实施竣工验收。项目竣工验收合格后，应当按照土地权属，及时移交有关设施，明确管护责任，落实耕种。市级土地整理机构应当根据土地整治项目立项情况编制土地整治年度项目资金使用计划，报市规划国土资源局。市规划国土资源局根据《上海市政府性基金预算管理办法》的有关规定和年度项目资金使用计划，编制年度土地整治资金支出预算，报送市财政局。市财政局按规定程序纳入年度财政预算。在做好一系列政策储备后，2013年，上海市首次由市级财政安排专项资金，在基本农田保护区等重点保育区投资建设一批高标准、示范性的市级土地整治项目。

针对乡镇层面由综合性、实施性规划缺失导致的各类规划并存冲突以及要素资源和资金统筹困难的问题，上海在城市规划和土地利用规划“两规合一”的一系列规划创新实践的基础上，于2010年创设了“郊野单元规划”。郊野单元规划以土地整治规划为承载，以配套政策和组织编制创新为支撑，以郊野地区的区域平衡和综合调控为目标，引导郊野地区镇域层面全域统筹战略安排和城乡宏观发展战略目标在微观实施层面的落地，推进“多规整合、政策融合、资金叠合和项目集合”，并逐渐成为乡镇级的全域全地类的实施性、策略性空间规划。

在具体编制和实施上，郊野单元规划整合了城乡规划、土地利用规划和其他专项规划的制度与技术优势，向上承接落实土地利用总体规划和城乡规划任务要求，向下关注镇乡集体经济组织和农民收入长效增长需求，指导土地综合整治和各类项目建设，实现对郊野地区的覆盖，架起了城乡总体层面规划和土地利用活动层面的桥梁。为保证规划的可操作性，原则上以镇域为1个基本郊野单元，对于镇域范围较大、整治内容和类型较为复杂的，可适当划分2～3个单元，形成上海城乡土地精细化管理的无缝衔接单元。政策配套方面，《郊野单元规划编制审批和管理若干意见（试行）》（沪规土资综〔2013〕406号）提出了郊野单元规划的定义、定位、作用及核心内容，并对规划的审批管理做出了具体规定。《郊野单元（含郊野公园）实施推进政策要点（一）》（沪规土资综〔2013〕416号）明确了集建区外规划空间奖励、城乡建设用地增减挂钩政策叠加、土地供应方式、用地计划管理考核联动等方面的支持政策。《关于本市郊野公园建设管理的指导意见》（沪府办发〔2014〕30号）则对郊野公园的目标原则、建设要求、支持政策又作了进一步的规定。

截至2017年底，104个郊野单元，参与规划编制的共计97个，已批复72项。可以说，郊野单元更强调土地整治理念的宏观站位、区域统筹、政策配套和实施管理，是上海推进城乡融合发展的重要举措。而且，郊野单元将土地整治对象由农村土地向全域用地转变，从传统的土地整治项目引导和管理向“改善生态环境、锚固城乡生态结构、优化城乡空间布局”的规划目标延伸，也是上海市进行“多规合一”的重要尝试。

针对建设用地紧约束的形势，近年来，低效建设用地减量化成为土地整治工作的重点之一。2014年2月，上海发布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平若干意见》（沪府发〔2014〕14号），首次提出“五量调控”，即“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用新策略，强调通过转变土地利用方式促进发展方式转变，提高土地利用质量和效益。在上海市第六次规划土地工作会议要求建设用地“零增长”甚至“负增长”以及“增量递减”的背景下，上海建设用地减量化的对象主要包括“198”工业用地和农村宅基地两种类型，减量化的范围则限定在“两规合一”划定的集中建设用地范围外。具体实践上主要通过城乡建设用地增减挂钩和整理复垦等一系列措施，实现全区域的建设用地总量挂钩；并通过规定全市的经营性用地和一般工业用地办理农用地转用审批时，必须使用建设用地减量化整理复垦形成的耕地占补平衡指标，将建新地块的出让所得收益反哺农村，优先用于支持建设用地减量化区域的土地整治、农村发展、镇村基础设施和公共设施建设。

2014年，全市369个建设用地减量项目通过立项，计划建设用地减量869公顷。2015年2月，经上海市政府同意，规划国土、发展改革委、财政、经信委等部门联合发布了《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》（沪规土资综〔2015〕88号），落实了全市层面上的建设用地增减挂钩政策。并陆续出台《“198”区域减量化市级资金补助实施意见》（沪规土资综〔2015〕173号）等一系列建设用地减量化实施的配套政策，初步搭建了建设用地减量化的政策框架体系。随后的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，也明确将实施“建设用地总量控制和减量化管理”和“建设用地总量和强度双控”行动。2014—2017年，上海市完成工业减量立项5 308公顷，完成工业减量验收2 397公顷。

该阶段也是上海市土地整治工作标准建立和完善时期。随着《上海市土地开发整理工程建设技术标准（DG/TJ08—2079—2010）》的施行，截至2017年，上海累计发布实施9项标准文件，已立项在研地方标准4项，初步建立了上海土地整治技术标准框架体系。

与此同时，为贯彻落实“四个全面”“五位一体”的新发展理念，适应移动互联网时代的发展特征，从2014年，上海开展了“土地整治+”系列实践探索活动，如“土地整治+互联网”（嘉定外冈“网红大米”众筹观禾计划）、“土地整治+艺术”（松江新浜废旧物品再造计划）、“土地整治+运动”（金山廊下“田野马拉松”、松江新浜“泥地足球赛”）等。在土地整治工程技术创新的基础上，融合发展“互联网+”理念、技术和手段，通过线上互动、线下体验，开放共享、跨界融合，不断增强土地整治在发掘乡村价值，促进城乡良性互动，服务区域社会经济转型发展，实现城乡等值化中的资源要素配置能力。

国土资源土地整治中心范树印主任在2017年接受《中国经济周刊》采访时表示，上海土地整治已率先迈入4.0时代，一定程度上代表了目前中国土地整治的先进水平。4.0阶段的土地整治具有全域性和平台性的特点，更注重保护乡村人文风貌、保护乡愁，打造山水林田湖生命共同体。至此，上海市的土地整治对象已由农村土地向全域用地的“增减挂钩、流量管控、结构优化”转变，不仅保护了农地的生态功能，重构了乡村生产、生活和生态空间，还通过土地整治平台充分发挥跨界融合的作用，以土地整治助力“可持续”“集约高效”“综合统筹”“公平共享”的新型城镇化建设，提高了土地对经济社会发展的持续保障能力，促进了产业转型升级，改善了城乡人居环境，推动了民生和公共事业发展。