2.1 大都市土地利用的主要矛盾与土地整治转型需求

大都市人口高度集中、土地等资源供需矛盾突出、环境容量十分有限，面临的资源环境紧约束形势日益严峻。解决大都市土地利用存在的问题和主要矛盾是大都市土地整治的目标取向之所在，也是提出大都市全域土地整治的客观基础。

2.1.1 大都市土地利用的主要矛盾

1．土地资源紧缺与大都市建设用地低效粗放的矛盾

改革开放至今，我国工业化进程加快，城市化水平迅速提高。典型大都市建设用地总规模也呈现出不断增长的趋势（见图2-1），消耗了大量的土地资源。然而，中国城镇存量建设用地同时存在十分严重的低效利用问题。上海、广州、深圳、佛山、东莞等大都市建设用地占比已经超过40%。这一指标在香港仅为21%，而在日本三大都市圈则为16.4%。

北京、天津、上海、广州等特大城市尚处于工业化高级阶段，工业化与城市化仍在快速发展时期，工业用地规模扩张速度快、结构比重偏高成为其鲜明的特征之一。如北京工业用地规模从1999年的83.91平方千米增长到2011年的313.47平方千米，年均增长15.26%。上海市2011年现状工业和仓储用地面积为843平方千米，约占全市建设用地总规模的26%。而一些发达国家和地区大都市区的工业用地比重一般不会超过10%，且几乎都有下降的趋势。如2007年纽约、东京和香港工业用地面积占建设用地的比例都低于8%。相比之下，中国大都市工业用地占建设用地的比例明显偏高。

同时，中国主要大都市工业用地利用效率都不高，效率均值仅为0.528。有效率的城市只有5个，仅占城市总量的5.1%。可见，大都市工业用地利用效率普遍偏低问题突出，存在较大的提升空间。

2．耕地保护严峻与健康产能建设的矛盾

改革开放以来，工业化和城市化导致的城市外延扩张占用了大量土地。而城市所在区域大多数又是平原地区，所以城市扩张占用的大量土地一半以上是耕地。大量占用耕地的结果就是耕地后备资源面临枯竭。据测算，截至2013年底，北京市宜耕后备资源约有0.47万亩，天津市宜耕后备资源约有3万亩，上海陆域土地资源几乎已被全部利用。同时，补充耕地成本越来越高。北京市2011年至2013年共补充耕地4.17万亩，亩均成本3年增长了一倍多；天津市2009年至2013年共补充耕地30.02万亩，亩均成本5年增长了2.5倍。大都市普遍面临后备耕地资源消耗殆尽、耕地占补平衡的巨大压力。

由于土地的农业利用所获得的经济收益明显低于工业利用，农用土地大量向工业土地转移成为城镇化发展过程中的一种必然趋势。都市郊区的乡镇企业取得巨大成就的同时，企业用地布局无序失控、经营模式粗放以及对污染物排放控制的滞后，都导致或加剧了都市郊区乡村土地资源和水资源的污染问题。农业生产也存在普遍的生态恶化问题，如种植业生产中，农药、化肥超标施用带来的面源污染以及大规模畜禽养殖带来的污染。由于土壤资源的多功能性以及对其需求的多样性，加之其不可再生性和不可移动性，因而，通过土壤修复、土壤资源动态配置提高耕地地力、保护土壤生态刻不容缓。

3．生态空间不足与绿色游憩需求的矛盾

大都市建设用地剧烈、分散的蔓延式扩张，大量挤压和侵占了具有自然生态功能的生态用地。1995—2008年，上海、北京、天津、南京、西安、哈尔滨、武汉、广州等大都市的农田、草地、水体和未利用地四种生态用地类型面积明显减少，其中农田和水体缩减最为严重（见表2-1）。农田缩减，一方面是因为建设用地的侵占以及退耕还林政策；另一方面是因为城市化进程中大量农业人口涌入城市，耕地荒废。水体的缩减，一方面原因是人为填埋水体；另一方面原因是气候变化，水体干旱。

与此同时，城市化进程中人口的急速膨胀，带来了社会人群对生态环境条件、文化精神的强烈需求。城市节奏加快使得城市人群各种压力加大，随之产生的生理与心理双重的不适需要及时的引导、排解与调适，人们开始渴望“回归自然、返璞归真”，满足居民日益增长的休闲游憩需求已成为亟待解决的问题。随着休闲时代的到来，大都市旅游业正面临前所未有的发展机遇，居民的出游能力普遍较高，其本身的游憩需求带来了密集、高频的出行机会和空间活动。受近年法定节假日安排新调整的影响，都市居民对长途旅行的需求意愿有所降低，而“周末游”“家庭游”等近距离出行活动的盛行，则使得以城郊空间为目的地的游憩活动比例出现较大增幅。同时，随着城市公共交通的快速发展，各级道路网、轨道交通系统显著提高了人们出行的便利化程度。

4．村落空心衰退与乡村振兴之间的矛盾

随着城镇化进程的加快，农村人口不断流入城镇。伴随着人口外流，农村过疏化问题逐渐出现，广大农村地区的村庄中心建设用地（主要是宅基地）出现废弃和闲置。囿于农村宅基地退出机制不健全以及产权制度的缺陷，农村人口不断减少，大量农村宅基地被闲置，农村空心化现象明显，最终导致“空心村”的出现。“空心村”的显著特征是：一方面，村庄内部大量农宅日趋老化甚至被废弃，农村中心地区呈现衰败的景象；另一方面，在村庄发展过程中，往往出现建新不拆旧、新建房空置的现象，最终形成村庄外围粗放发展而内部衰败的空间形态分异。

由于城镇化的发展和商业旅游开发，部分传统村落的风貌已发生较大改变，部分村落不断消亡。在经济快速发展的背景下，乡村风貌、农耕文化的精神文化传承意义与价值越来越得到公众的重视，留住乡愁，保护传统村落，让村落景观与人文内涵共生、历史遗存与当代生活共融是当前土地管理工作中亟须解决的难题。

城乡二元结构使得农村资源要素流失问题、公共资源配置不合理问题、城镇化与农民市民化相脱节问题突出，农业基础薄弱、农村发展滞后、农民增收困难的局面长期存在。这表现在毗邻中心城的新市镇生产总值及财政收入较高，中远郊新市镇生产总值、财政收入普遍偏低。当下，通过资源配置，最大限度地整合区域优势和优化生产力布局，发展现代农业，延伸农业产业链和价值链，是激发农村活力、乡土重建复兴的迫切要求。

2.1.2 大都市土地整治转型需求

土地整治作为调整和优化大都市经济社会发展的有效措施和土地利用管理实施手段，需要面对大都市土地利用的四个主要矛盾，在保障实现“有效补充耕地、确保国家粮食安全”的土地整治基本要求的前提下，着力实现大都市土地整治内涵的五个转变，保障大都市城乡经济、社会、生态和文化在空间上的有机统一。

1．土地整治对象由以农地整治为主向以建设用地整治为主转变

大都市区耕地后备资源极度匮乏，新增建设用地空间有限，只有通过建设用地整治，才能缓解占补平衡压力，优化建设用地空间布局，促进存量建设盘活利用，提升土地资源配置效率，满足服务地区转型发展的需求。建设用地整治已经成为大都市区未来土地整治的重中之重，其主要内容包括以下两点。

一方面要重点推进农村高污染、高能耗、低效益的工业用地减量，合理有序地推进农村居民点整治，盘活农村建设用地资源，探索集体经济组织和农民增收机制；另一方面，要将城镇低效用地的再开发真正纳入土地整治项目中去，探索推进城市更新型市地整治，优化城市空间和公共服务配置，激发城市的内生活力。

2．土地整治方向由以农田基础设施建设为主向促进乡村全面复兴转变

大都市的郊野地区是促进城乡一体化发展、推进生态文明建设的主战场，具备都市空间和乡村空间的双重功能和特征。在郊野地区发展过程中如何充分发挥农村地区的资源、景观、生态、人文等优势，增加郊野地区发展的内生动力，实现城乡优势互补和双向互动，是当前迫切需要解决的问题。

大都市区土地整治应从过去将主要精力集中在田、水、路、林等农田基础设施建设向乡村全面复兴转变，向高品质的都市乡村空间塑造转变。创新“土地整治+”模式，促进乡村供给侧改革，主要聚焦三个方面：一是促进都市型现代农业发展；二是深度挖掘和培育乡村空间资源价值，实现土地整治与生产、生活、观光、运动、休闲和旅游功能的有机结合；三是提供高品质、差异化的基础服务设施和公共服务设施，营造整洁、舒适、绿色的生产和生活环境，实现整个区域生态空间、生产空间和生活空间的同步更新重构。

3．土地整治目标由保障耕地数量、提升耕地质量向城乡生态空间锚固和自然资源保护等综合目标转变

锚固城乡生态空间格局是大都市区建设高品质“宜居、宜业、宜游”都市圈，提升国际竞争力的迫切需要；也是合理使用、系统治理、整体保护自然资源，实现绿色永续发展的内在要求。土地整治不能仅仅将目标限定在单纯的“增地提等”上，而应从大都市区一体化的生态网络规划与建设出发，划定土地整治的重点区域，依托大面积基本农田和重要生态节点，通过土地整治的综合手段，借力刚性的耕地保护政策，强化对城市生态安全基本底线的守护。加大生态景观建设力度，突出整治后的土地利用环境的生态要求，提升郊野地区的生态功能。

4．土地整治范畴由单一项目实施向区域综合整治转变

随着土地整治目标的多样化和综合化发展，若仍然着眼于单一项目的实施，不在更大的区域层面做好规划统筹部署工作，则将难以通过土地整治项目来实现区域内镇村体系布局优化、建设用地空间布局优化、产业空间布局调整、生态空间锚固、公共服务和基础设施改善、历史文化风貌保护等综合目标，而建设用地复垦比例的增大也决定了资金投入和平衡需要在更大区域内统筹，土地整治由单一项目向区域综合整治转变已势在必行。

5．土地整治主体由单一化向多元化转变

随着经济社会的发展，多方对空间资源的需求加大，大都市区土地整治的难度和成本不断加大，社会大众对土地整治的要求不断提高。随着乡村振兴战略的实施，乡村建设和涉农社会投资项目将进一步增多，土地综合整治以其政策工具性和平台性作用，必将面临项目融合、资金整合的问题。为适应发展趋势和投资需求，未来土地整治的推进应该由项目实施操作向打造综合统筹平台转变，打造公共性、策略性工具，助力涉农资源整合，充分调动社会各界广泛参与，形成土地整治万众创新的新格局，形成以政府资金为引导，社会多元资金共同投入实施的土地整治资金保障体系。