第9章 人民代表大会制度(9)

1.监督权内容的法定性。对乡镇人民代表大会的职权不仅限于地方组织法第九条的规定，预算法、城乡规划法都从不同角度，对乡镇人民代表大会的预算监督权、城乡规划监督权，作出了规定。具体是，监督本乡镇人民政府遵守和执行宪法、法律、法规和国家的方针、政策的权力；监督乡镇人民政府对上级人大及其常委会和本级人大决议、决定的贯彻执行，撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令的权力；监督乡镇人民政府对本乡镇的各项事业的建设计划、工作计划和重大经济决策实施以及财政预算的执行的权力；监督乡镇总体规划的制定、修改和实施的权力；监督乡镇人民政府对人大代表建议、批评和意见的办理的权力；监督乡镇人民政府的干部和工作人员的履职情况的权力等。

2.监督权形式的集中性。乡镇人民代表大会的监督权，多数是通过乡镇人民代表出席本级人民代表大会会议期间集中行使的，或者在代表出席每年年初召开的本级人民代表大会会议行使审议权，或者是代表出席每年年中召开的本级人民代表大会会议，行使听取专项工作报告权、专题询问权等。

3.监督权运行的连续性。由于县级以上人大设立常委会，法律又赋予了常委会监督权，常委会的主体是常委会组成人员，常委会的监督权是通过常委会组成人员行使职权实现的。代表只能是接受常委会的邀请参加代表大会闭会期间的活动。由于乡镇人大主席团不是常设机关，没有实体权力，只是安排代表参加主席团统一组织的活动，所以，本级人民代表大会闭会期间，乡镇人大代表作为乡镇人民代表大会的主体，参加主席团统一安排的活动，继续体现乡镇人民代表大会的监督权力。

二十三、行使乡镇人民代表大会监督权应做好哪些工作？

中共中央2015年18号文件对乡镇人民代表大会依法行使监督权提出以下要求。

1.要加强和改进监督工作。县乡人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督。确定监督项目、开展监督工作时，应当认真听取人大代表和人民群众的意见建议，积极回应社会关切。严格执行预算法规定，着力加强预算决算审查和监督。健全执法检查、听取审议工作报告、组织专题询问和质询、开展备案审查等机制措施，切实推动有关方面改进工作、解决问题。

2.要完善监督工作方式方法。乡镇人大通过听取审议工作报告、组织代表开展视察、专题调研、执法检查等方式，对政府工作进行监督。

二十四、乡镇人民代表大会主席团安排的执法检查与县级以上人民代表大会常务委员会组织的执法检查有什么不同？

乡镇人民代表大会主席团安排本级人民代表大会代表对法律法规实施情况进行检查，县级以上人民代表大会常务委员会组织对法律法规实施情况进行检查，两者都是执法检查，但有以下不同。

1.执法检查活动的组织者不同。根据地方组织法第十五条的规定，乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表，对法律法规实施情况进行检查。以上规定说明，乡镇人大代表参加的执法检查，是乡镇人大主席团安排的。根据监督法第二十二条规定，各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。以上规定说明，常委会组成人员参加的执法检查，是县级以上各级人大常委会组织的。一个是安排，一个是组织，二者的含义是不同的。

2.参加执法检查的主体不同。根据地方组织法第十五条的规定，参加乡镇人大主席团安排的对法律法规实施情况进行检查的主体是乡镇人大代表。乡镇人大代表参加乡镇人大主席团安排的执法检查活动，是代表在本级人民代表大会闭会期间活动的一项重要内容。根据监督法第二十四条规定，常委会组织的执法检查组的组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请本级人民代表大会代表参加。以上规定说明，参加各级人民代表大会常务委员会组织的执法检查主体是本级人大常委会组成人员、本级人民代表大会有关专门委员会组成人员和受邀的本级人大代表。

3.执法检查的承办者不同。法律没有对乡镇人大主席团安排的执法检查活动的具体承办者作出规定。为了使执法检查活动有序进行，许多省级乡镇人大工作地方性法规作出规定，乡镇人大主席、副主席负责执法检查活动的具体承办工作。根据监督法第二十三条规定，常务委员会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构具体组织实施。以上规定说明，常委会组织的执法检查活动，由本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会工作机构具体组织实施。

4.审议执法检查报告的主体不同。监督法第二十六条规定，执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常务委员会审议。以上规定说明，审议常委会执法检查组的执法检查报告的主体是常委会。法律没有对乡镇人大代表参加执法检查报告向谁提交、由谁审议作出规定。实践中目前有两种做法。

（1）由乡镇人大主席团审议。理由是，根据地方组织法第十五条的规定，乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表，对法律法规实施情况进行检查。说明地方组织法赋予乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间代行乡镇人民代表大会的职权，那么，执法检查报告，可以由乡镇人大主席团审议。

（2）由乡镇人民代表大会审议。理由是，地方组织法没有明确规定，乡镇人大主席团是乡镇人民代表大会的常设机关，也没有赋予乡镇人大主席团闭会期间的职权，只是赋予了乡镇人大主席团在本级人民代表大会闭会期间的职责，职权和职责是不同的。乡镇人大主席团有计划地安排代表，对法律法规实施情况进行检查，不是以主席团名义开展的活动。所以，主席团没有权力审议执法检查报告。只能由本级人民代表大会审议，提出审议意见，闭会后，由乡镇人大主席团交本级人民政府办理，其后跟踪督办等项工作也都由乡镇人大主席、副主席承办。

以上两种审议方式，都有一定道理。

二十五、乡镇人民代表大会有哪些预算监督权？

对乡镇人民代表大会预算监督权作出具体规定的是预算法。《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过，并于1995年1月1日起施行。此后历经四次审议，十二届全国人大常委会第十次会议在2014年8月31日表决通过了全国人大常委会关于修改预算法的决定，并决议于2015年1月1日起施行。预算法对乡镇人民代表大会预算监督权作了原则的规定。按照预算法第二十一条、第二十四条、第四十三条、第四十七条、第四十八条、第六十七条、第六十九条、第七十七条、第七十九条、第八十三条的规定，乡镇人民代表大会有权对本级预算、决算进行监督。乡镇人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：（一）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；（二）预算安排是否符合本法的规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（六）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；（八）与预算有关重要事项的说明是否清晰。其具体内容包括以下方面。

1.乡镇人民代表大会审查和批准本级预算。乡镇人民政府编制本级预算、决算草案，向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告。乡镇人民代表大会审查和批准本级预算。

2.乡镇人民代表大会监督本级预算的执行。乡镇人民政府组织本级预算的执行，向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。乡镇人民代表大会审查和批准本级预算执行情况的报告。

3.乡镇人民代表大会审查和批准本级预算的调整方案。乡镇人民政府编制本级预算的调整方案。乡镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。

4.乡镇人民代表大会批准的本级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：（一）需要增加或者减少预算总支出的；（二）需要调入预算稳定调节基金的；（三）需要调减预算安排的重点支出数额的；（四）需要增加举借债务数额的。

5.乡镇人民代表大会审查和批准本级决算。乡镇人民政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。乡镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：（一）预算收入情况；（二）支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；（三）结转资金的使用情况；（四）资金结余情况；（五）本级预算调整及执行情况；（六）财政转移支付安排执行情况；（七）经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；（八）本级预算周转金规模和使用情况；（九）本级预备费使用情况；（十）超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；（十一）本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；（十二）其他与决算有关的重要情况。

6.乡镇人民代表大会撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

7.乡镇人民代表大会审查和批准上一级人民政府代编的乡镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案。经省、自治区、直辖市政府批准，乡镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照预算法第二十一条的规定报乡镇的人民代表大会审查和批准。

8.乡镇人民代表大会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

9.乡镇人民代表大会举行会议时，乡镇人民代表大会代表，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。

10.乡镇人民代表大会听取接受增加专项转移支付的乡镇人民政府向本级人民代表大会报告有关情况。

二十六、乡镇人民代表大会怎样行使预算审查权？

中共中央2015年18号文件提出，加强预算决算审查和监督。依照预算法的规定，健全预算决算审查监督工作机制，督促政府严格预算执行，推进预算公开。县乡人大审查预算草案，应当对预算安排的合法性、完整性、可行性，重点支出和重大投资项目是否适当等进行重点审查。审查预算草案前，应当听取人大代表和有关方面的意见建议。为了贯彻落实中央精神和地方组织法、预算法赋予乡镇人大的预算审查监督权，许多省级乡镇人大工作地方性法规，对乡镇人民代表大会设立的预算审查委员会工作程序作出以下规定。

1.乡镇人民代表大会设立预算审查委员会，在主席团的领导下开展工作，对乡镇本级财政预算进行审查，提出审查结果报告，根据预算审查委员会的审查意见，通过本级预算、决算的审查结果报告。

2.在乡镇人代会闭会期间，受乡镇人民代表大会的委托，预算审查委员会负责对本级财政预算执行情况日常监督，内容包括：（一）乡镇人民政府落实关于预算决议的情况；（二）组织预算收入情况；（三）预算批复和支出拨付情况；（四）财政性资金投入的重大项目预算执行情况；（五）财政投资项目的调整情况。这样，乡镇人大预算审查委员会在本级人民代表大会闭会期间仍然任期内继续工作。

二十七、乡镇人民代表大会有哪些城乡建设规划监督权？

地方组织法第九条规定，乡镇人民代表大会有权根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。城乡规划法第十六条规定，镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议，代表的审议意见交由本级人民政府研究处理。规划的组织编制机关报送审批镇总体规划，应当将镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。第四十六条规定，镇总体规划的组织编制机关，在修改镇总体规划时，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。第四十七条规定，修改后的镇总体规划，应当依照本法第十六条规定的审批程序报批。第五十二条规定，地方各级人民政府应当向本级人民代表大会常务委员会或者乡、镇人民代表大会报告城乡规划的实施情况，并接受监督。以上法律规定说明乡镇人民代表大会对城乡建设规划具有监督权，主要有三项内容。