坚定人民代表大会制度自信不断推进人大理论与实践创新
江苏省人大常委会秘书长 吕振霖
党的十九大提出，健全人民当家作主制度体系，加强人民当家作主制度保障。习近平总书记明确指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度，必须长期坚持、不断完善。这些重要论述和要求，为我们做好人大各项工作，包括开展人大制度理论研究，指明了方向、明确了原则。本届这5年正是人大制度理论研究和人大工作改革创新比较活跃的5年，全省各级人大做了大量富有成效的探索和实践，取得了许多有益成果。在新的起点上加强人大制度、人大工作的理论研究，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大对人大制度、人大工作的新部署新要求，不断探索实践，以理论研究新成果，使人大制度、人大工作更加体现时代性、把握规律性、富于创造性，始终保持生机和活力。
一、要始终坚持对人民代表大会制度的自觉自信
习近平总书记在人民代表大会成立60周年纪念大会上的讲话强调，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造。这个制度符合中国国情和实际，体现社会主义国家性质、体现人民当家作主，是保障实现中华民族伟大复兴的好制度。我们研究和实践人民代表大会制度，首先必须始终坚定对人民代表大会制度的自觉自信。
首先，要从深化历史必然性认识上增强对人民代表大会制度的自觉自信。习近平总书记指出，在中国历史上，围绕在中国建立什么样的政治制度，是近代以来中国人民面临的一个历史性课题。为了挽救民族危亡，实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合中国的政治制度模式。辛亥革命之前，1851年至1864年洪秀全领导的太平天国运动，1861年至1895年曾国藩、李鸿章为代表人物推进的洋务运动，1898年康有为、梁启超等人发起的戊戌变法，19世纪末爆发的以“扶清灭洋”为口号的义和团运动，以及清末清政府发起的新政改革等都未取得成功。辛亥革命之后，中国又尝试过立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种形式，都没能找到答案，都没有找到适合中国国情实际的政治发展制度模式。直到中国共产党的成立，中国共产党人创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实践结合起来，在带领人民为推翻“三座大山”而浴血奋战的同时，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践，早在井冈山时，我们党就建立苏维埃政府，毛主席曾任中央临时政府主席；到延安时期，我们党将苏维埃民主制度改为议会制，按照“三三制”原则选举议会，由议会选举政府，“三三制”原则至今对我们社会主义民主政治发展仍有指导意义。正是在深刻总结中国近代政治发展历程和建立新型人民民主政权的实践基础上，得出一个基本结论，这就是：新民主主义革命胜利建立的政权，必须是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。毛主席当年在《论联合政府》中就指出，“由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府，才能表现出广泛的民主，使各级人民代表有高度的权力。”1954年9月，一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”因此，人民代表大会制度的建立，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民在中国共产党的领导下翻身作主、掌握自己命运的必然选择。
其次，要在深化人民主体性认识上，增强对人民代表大会制度的自觉自信。60多年来特别是改革开放40年来，人民代表大会制度不断得到巩固和发展，展现出蓬勃生机和活力。我们党通过人民代表大会制度实现执政，管理国家，用了不到30年的时间，就成为世界第二大经济体，国家繁荣富强、人民生活持续改善，创造了全世界瞩目的奇迹。我们党领导人民全力推进的中国特色社会主义伟大事业，就是中华民族创造自己幸福生活的事业。人民是历史的创造者，是推动历史发展的根本动力，也是今天实现中华民族伟大复兴的筑梦者。人民代表大会制度是保障中国人民在党的领导下，实现民族伟大复兴中国梦的根本制度保障。这个制度的核心就是人民的主体地位，充分体现了一切权力属于人民的宪法原则。从这个制度设计的原理看：一是各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；二是各级人大及其常委会实行民主集中制，集体行使职权，集体决定问题，集中人民的共同意志，代表人民的根本利益；三是国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责，受人大监督。我们这种国家政权组织形式，从体制上保障了人民当家作主，是实现好维护好发展好最广大人民根本利益的可靠制度保证，也是我们国家经受住风险考验、克服各种困难的可靠制度保证。这个制度的先进性和生命力就在于它深深植根于人民群众之中。人民代表大会制度建立60多年来，通过不断完善民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序政治参与，保证人民群众依法通过多种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，充分体现人民的国家主人翁地位。
第三，要在深化规律性认识上，增强对人民代表大会制度的自觉自信。习近平总书记在一次讲话中用“八个能否”的标准来评价一个国家的政治制度是不是民主的、有效的：一是国家领导层能否依法有序更替；二是全体人民能否有效依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；三是人民群众能否畅通表达利益要求；四是社会各方面能否有效参与国家政治生活；五是国家决策能否实现科学化、民主化；六是各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；七是执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；八是权力运行能否得到有效制约和监督。60多年来，我们党通过不断坚持和完善人民代表大会制度，在以上八个方面取得了突破性进展，例如通过人民代表大会制度，依法确保国家各级权力机关的正常换届和领导人有序更替；不断扩大人民有序政治参与，实现人民内容广泛、层次丰富的当家作主；通过各级人大代表和国家机关工作人员与人民群众的密切联系，着力畅通民情民意反映渠道，保证决策符合人民的利益和愿望；确定和贯彻依法治国基本方略，坚持法治国家、法治政府、法治社会一起建设；不断加强各级人大法律监督和工作监督机制，督促国家机关工作人员依照法定权限和程序行使权力。尽管人民代表大会制度仍有不断完善发展的空间，但60多年的实践充分证明，这个制度不仅完全符合我国的具体国情，而且符合人类社会民主政治制度的发展规律，具有巨大的优越性和旺盛的生命力。
这里还要特别强调的是，我国人民代表大会制度具有与时俱进的品质，能够根据中国特色社会主义发展不同阶段的实际，不断丰富和完善制度的思想内涵和实现形式，包括汲取人类社会政治文明的发展成果。所以我们在理论和实践的不断探索中，必须旗帜鲜明地坚持和发展人民代表大会制度的政治优势和本质特征。
二、要充分认识加强人民代表大会制度理论研究的时代意义和使命担当
习近平总书记强调，我们要毫不动摇地坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。这就突出表明新形势下加强人民代表大会制度理论研究的重要性和紧迫性。
1．加强人民代表大会制度理论研究是加强中国特色社会主义理论研究的重要任务。中国特色社会主义的事业是中国共产党和中国人民的伟大创造。我们坚持中国特色社会主义道路自信、制度自信、理论自信、文化自信，既基于中国特色社会主义事业已经取得的伟大成就，又基于中国特色社会主义道路的不断开拓、制度的不断完善、理论的不断创新和文化的不断进步。人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，当然，人民代表大会制度理论也是中国特色社会主义理论的重要组成部分。我们推进中国特色社会主义事业不断前进，就必须不断完善中国特色社会主义制度体系，不断推进中国特色社会主义理论创新，当然也应当包括推进人民代表大会制度完善和理论创新。人民代表大会制度理论是一个内容丰富、内涵深刻、特色鲜明、结构完整的思想体系，也是马克思主义中国化的重要成果，随着中国特色社会主义事业不断发展，社会主义民主政治和社会主义法治建设的不断进步，人民代表大会制度的思想内涵需要不断丰富，实现形式需要不断创新，这就是我们开展人民代表大会制度理论研究的重要任务。
2．加强人民代表大会制度理论研究是引领和推动人大制度和人大工作创新发展的实践需求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央协调推进“四个全面”战略布局，全面加强国家权力机关建设，把人大领域的改革作为全面深化改革的重要内容，先后对加强县乡人大工作和建设、完善以人大为主导的立法体制建设、强化人大法律监督和工作监督、健全人大讨论决定重大事项制度、加强人大代表履职管理等作出一系列重要决策部署，有力推动了人大制度和人大工作的创新发展，涌现了很多加强人大依法有效履职、更好发挥作为国家权力机关职能作用的成熟有益的实践经验，当然，在加强人大履职能力建设的过程中也遇到不少新情况和新问题。对地方人大工作创新中的一些成熟经验，需要我们从理论上加以概括和提炼，从制度上加强设计和规范；对地方人大在加强履职能力建设中遇到的一些新情况和新问题，也需要我们通过系统研究和理论阐释，更好地引领和支持实践探索，推动人大制度和人大工作创新发展、与时俱进。
3．加强人民代表大会制度理论研究是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求。习近平总书记指出，人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本制度安排。党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是国家治理体系的核心内容。在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，需要在坚持巩固和加强党的执政地位的前提下，不断完善人民代表大会制度，加强社会主义民主政治建设，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，扩大公民有序政治参与，更好地发挥各级国家权力机关体现人民意志、汇聚人民智慧、代表人民行使对国家事务的管理权力。需要通过不断完善人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，通过科学民主立法、监督法律实施、推动法治国家、法治政府、法治社会建设，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。
4．加强人民代表大会制度理论研究，也是宣传和阐述人大制度和人大工作的实际需要。张德江委员长在全国人大理论研究会成立之时就指出，要把加强人大理论研究工作与加强人大新闻宣传工作紧密结合起来，在加强理论研究中做好宣传展示，在新闻宣传中做好理论阐发。我们要清楚地看到，同人大制度的特殊性质相比，同国家权力机关的重要地位相比，同各方面对人大工作的期待要求相比，人大理论研究亟待加强，研究领域亟待拓展，传播手段亟待开发，加强人大制度理论研究和智库建设还任重道远。我们一定要增强人民代表大会制度理论研究的责任意识和使命担当，通过不断深化人民代表大会制度理论研究，阐述好人民代表大会制度的性质、特点和优势，宣传好人大工作，讲好人大故事，扩大人大工作的影响力，提升人大工作的话语权。
三、要正确把握人大制度理论研究的基本原则和重点方向
开展人民代表大会制度和人大工作理论研究，涉及国家的根本政治制度、涉及党的领导和国家管理体制机制，涉及中国特色社会主义道路制度理论和文化体系，与发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家密切相关，思想性、政治性和原则性都很强，必须始终把握理论研究的正确政治方向，围绕完善和加强人大制度，紧贴人大工作实践，在正确的轨道上推进人大制度理论研究工作不断创新发展。
1．要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。中国共产党是全中国人民的领导核心，也是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党对人大工作的领导，是我们党执政方式的重要组织形式。人大作为国家权力机关，必须把坚持党的领导贯彻到履行职权的各个方面，保证把党治国理政的主张和政策及时转变为国家权力机关的意志，保证党的路线方针政策和决策部署在国家权力机关得到全面贯彻执行。人大机关又是民意机关，是人民行使国家事务管理权力的平台，人民群众和人大代表是人大工作的主体，人大工作必须植根人民群众之中，充分发挥人大代表与人民群众密切联系的优势，深入了解人民群众的意愿，广泛凝聚人民群众的共识，真正体现人民群众的意志，自觉接受人民群众的监督。人大还是立法机关，又是法律实施的监督机关，人大的各项职权是宪法和法律赋予的，人大工作必须忠于宪法和法律，依法履职，既不失职，又不越权。这些是人大工作必须始终遵循的重要原则，也是人大制度理论研究和人大工作创新必须把握的重要基线。我们从事人大制度理论研究工作的同志，要始终做到“三个必须”：必须牢固树立“四个意识”，始终把维护党的领导、维护党中央的权威、维护习近平总书记在全党的核心地位，作为贯穿人大制度理论研究工作的一根红线；必须牢固树立“以人民为中心”的指导思想，把保障人民当家作主，维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益，作为人大制度理论研究的出发点和落脚点；必须把坚持依法治国、维护宪法和法律权威，更好地依法履职，作为人大制度理论研究的主要方向，更好地发挥国家权力机关在建设社会主义法治国家和法治社会中的重要作用。
2．要坚持问题导向，把握好理论研究的重点任务。理论研究的根本目的，在于指导实践，引领未来。人大制度理论研究要紧贴人大工作实际，突出问题导向，着力从理论与实际的结合上，解答好新形势下人大工作中遇到的新情况新问题，引领和指导人大工作改革创新的实践探索。当前，要重点深化对以下课题的研究探索：一是要进一步深化人民代表大会制度内涵和实现方式的研究。在始终坚持和正确把握党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的前提下，不断推进人民代表大会制度的不断完善和国家权力机关履职能力的不断提升。二是要进一步深化人大领域改革重点举措的研究。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，作为起根本支撑地位和作用的人民代表大会制度和各级国家权力机关的工作，如何坚持与时俱进，不断推动和主动适应国家治理体系和治理能力现代化的需要。三是进一步深化以人大主导的立法体制机制的研究。在全面依法治国的新形势下，如何建立党委领导、人大主导、科学民主、有效协调，既保证国家法制统一，又发挥法制特色的地方立法体制机制。四是要进一步深化人大行使重大事项决定权制度的研究，特别是不同层级应向人大报告或由人大讨论决定的重大事项范围、党委政府和“两院”向人大提交重大事项的工作机制、人大讨论重大事项的程序规范等，真正让国家权力机关讨论决定重大事项制度落地生效。五是要进一步深化人大监督工作的研究，推动改进人大监督工作方式方法，在深入基层查实情、深入群众听民意，勇于担当讲真话、敢于问责求实效上下功夫，真正做到为人民代言，对人民负责，树立国家权力机关监督权威。六是要进一步深化人大代表工作研究，如何从优化代表结构、加强代表培训、提升代表素质、严格代表履职管理考核等方面，更好地发挥代表在国家权力机关密切同人民群众联系方面的桥梁纽带作用。七是要进一步深化基层人大工作和建设的研究。县乡人大是国家最基层的权力机关，完善基层人大工作法律法规体系和制度规范，强化基层人大工作职能，是加强基层民主政治建设的重要任务。八是要进一步深化加强人大机关建设的研究，包括完善人大及其常委会的工作机构，加强人大机关干部队伍建设，为人大及其常委会依法履职提高更加有力的服务和保障等。人大工作在新形势下遇到的这些新情况新课题，就是我们开展前瞻性研究的重点方向，也是为完善人大制度、推动人大工作创新发展提供理论指导和智力支持的重点任务。
3．要实行研究与实践互动，发挥好理论研究对实际工作的引领和指导作用。人大理论研究的源头在实践，人大工作创新的活力在基层。注重实践、注重基层，是社会研究工作的普遍规律。要把理论研究与实际调查结合起来，把制度设计与实践检验结合起来，努力做到把实践中的问题作为理论研究的对象，以理论研究的成果指导实践探索，再以实践中形成的经验进一步验证和发展理论研究成果，形成理论研究与实践探索的良性互动。要把研究的重点放到基层，认真捕捉基层实践探索的亮点，及时总结梳理和总结提炼基层人大实践创新的鲜活经验。譬如：我省人大在围绕科学民主立法方面所创新的一系列工作制度和积累的实践经验，市县人大围绕依法监督、有效监督所形成的对任命干部依法履行职责情况进行述职考评的经验，一些市县人大在实施重大事项决定权方面先行先试探索的经验，一些乡镇人大在主席团职能作用方面探索的经验，全省五级人大代表开展主题履职活动、回选区向选举单位述职接受评议监督的经验等，需要我们深入观察、系统总结提炼，上升到理论和制度层面，推动人大工作与时俱进。
四、要切实加强对人大制度理论研究工作的领导
要坚定人民代表大会制度的自信，首先必须坚定对人民代表大会制度的理论自信。理论来自于实践，又指导于实践。理论对于实践的重要性表明，做好新形势下的人大工作，就必须十分重视和加强人大制度理论研究工作。
1．要把理论研究摆上人大工作的重要位置。市县人大常委会党组要把开展人大制度理论研究作为人大工作的重要组成部分，摆上议事日程，明确职能机构，实行内外结合，建立理论研究队伍；要定期研究人大理论研究工作，听取人大理论研究情况汇报，提出人大理论研究的重点课题任务，解决好人大理论研究工作中的重要问题，支持人大理论研究工作的开展；要重视人大理论研究平台建设，建立人大理论成果交流、评审和激励机制，定期表彰奖励优秀研究成果，促进人大制度理论研究工作的健康发展。
2．要发挥好理论研究对人大工作的智库作用。人大的理论研究必须紧贴人大的工作实际，充分发挥好为人大依法履职提供决策咨询和智力支持的作用。一要围绕人大工作实际选题，实行理论研究与实际工作的紧密结合，充分发挥理论研究成果对实际工作的指导和推动作用。二要建立重要研究成果的提交机制，对一些重要课题研究成果，以不同渠道和形式，及时提交党委、人大、政府、“两院”和有关方面，为领导机关决策提供参考依据。三要建立理论研究成果发布机制，通过理论研讨、学术报告、专题论坛等不同形式，发布研究成果，推动研究成果的转化应用。四是建立省市县三级理论研究协调机制，对一些重大研究课题，实行省市县联动合作，开展定期交流研讨，创办理论研究刊物，提升人大理论研究水平，扩大人大理论研究的社会影响力。
3．要加强理论研究队伍建设。人大制度理论研究涉及政治、文化、社会、法律等众多领域，对从事理论研究人员的思想政治素质、宪法法律素养、社会视察能力和理论研究功底都有很高要求。建设一支政治坚定、思想敏锐、思路开阔、理论功底厚、研究能力强的理论队伍，是做好人大理论研究工作的关键。要多渠道充实加强人大理论研究队伍，除了在在职和退休的人大干部队伍中，精选一批优秀人才从事人大理论研究外，还要从各级党校、社科单位、相关高校聘请一些专家教授担任顾问、特邀研究员，还可以与一些社科单位建立理论研究合作平台，提升人大理论研究能力和水平。要重视对理论研究干部的教育培训和实践锻炼，通过加强理论培训和实践锻炼，提高理论素养，增加知识积累，开阔眼界思路，更好适应理论研究工作需要。