关于加强区级人大全口径预算审查监督的探索与思考

南京市秦淮区人大常委会预算工委

一、全口径预算的概念

以往预算给大家的印象是“内行说不清楚，外行看不明白”，预算编制、预算执行、预算调整、统计口径、功能分类等，几本预算看下来，就如同“龙王爷爷丢了鞋——不知云里雾里”。2015年，新预算法出台后，这方面的情况有了较大的改观。新预算法实行全口径预算，对预算的收支、编制、执行、监督等方面作出了更为细致的规定。在这里如果连篇累牍、文辞冗长的细说什么是全口径预算？其基本含义、范畴？如何编制、执行？怎样审查、监督等，既挤占篇幅，读起来也枯燥乏味，下面用两张表格简明扼要、直观表达。

人大对政府及其部门预决算的监督，可以约束政府行政决策的盲目性和随意性，避免“鲁智深倒拔垂杨柳——蛮干”式的政府行政行为发生，从而将有限的资金用在刀刃上。这种监督行为贯穿于整个预算的全过程，是预算管理制度的重要组成部分。而在各种监督行为中，人大预算监督居最高层次，不可替代。

二、区级人大全口径预算审查监督存在的主要问题及成因

近年来，全国各地区（县）级人大及其常委会在依法监督政府及其部门预算方面都进行了一些探索与研究，有些地方已经取得了一定的进展和成效，但由于多种因素的影响，区（县）级人大及其常委会对本级政府及其部门预算的监督与宪法、法律的规定和人民群众的要求还有较大差距，依然是人大监督的一个薄弱环节。

（一）监督主体方面的问题

（1）监督责任难落实。首先，全口径预算监督是个专业性很强的工作，人大代表及其常委会组成人员大多由于专业所限，对全口径预算监督底气不足，不善监督。如大会审议批准预算草案，由于人代会时间短、议程多、专业性强，代表对预算安排如雾里看花，搞不懂，说不清，不会问，不敢问。虽然人大监督一直在路上，但从来未“出格”，各地人大在全口径预算的审查、批准过程中，鲜有对预算草案进行重大调整甚至是否决的，更别说运用质询、组织特定问题调查等“刚性”监督手段进行监督了。其次，人大作为监督的主体，不同程度地存在着人大工作“二线”的错误思维，直接表现出“点到为止”的老好人态度和“多栽花少栽刺”的消极作风。

（2）审查监督不到位。预算法规定区级人大及其常委会应对本级政府及其部门预算行使审查监督职责，但是，大部分区级人民代表大会审查和批准财政预算时，主要还是在政府总预算方面着力。由于各种原因，还难以做到将部门预算作为重点审议对象提交大会专题审议；区级人大常委会对预算执行的监督以及决算的审查和批准，也只能围绕政府总预算进行。据调查了解，全国还有大部分区（县）级人大及其常委会对部门预算从编制、执行到部门决算的审查监督，还没有真正落到实处。

（3）机构设置不合理。目前，江苏省各区（县）人大已设立了财经委和人大常委会预算工委，虽然大多是两块牌子，但却仍然是一套班子，一般只有3—4人，承担着组织与经济发展有关的各种视察、检查、专题调查和政府预算审查监督等诸多工作，工作量十分庞杂。现有的人员要承担预算审查监督力不从心，加之区级人大又缺乏相对独立和专业水平的工作机构，这种状况导致全口径预算审查监督工作很难在区（县）级人大有效开展。

（4）违规追责力度弱。监督法虽然明确规定了人大在预算方面的审查监督内容，但对于违反预算及其他违反法律、行政法规的行为，没有明确的规定。有些地方仅有一些原则性规定，责任规定的不健全导致了全口径预算监督的乏力，即使审计或人大及其常委会查出违法行为，责任主体也很难得到严肃有力的惩罚并承担相应的责任，从而降低了人大全口径预算监督的权威性。

（二）监督对象方面的问题

（1）认识不够深入。首先，财政部门作为预算管理者，与其他政府部门同在党委、政府领导下，担心与同级部门搞僵关系，对部门预算管理很难“下深水”、见真章。其次，审计部门是政府的职能部门，在开展同级审计监督时，审计结果在征得政府常务会同意后再提交人大常委会，在一定程度上削弱了审计部门对预算审查监督作用的发挥。第三，部门对人大预算监督认识不到位。主要是两个原因：一是对新预算法的认识不到位，缺乏系统的学习和理解；二是惯性思维造成观念未能转变，不少部门的主要领导认为预算管理就是财政年内安排多少钱就花多少钱，预算不预算没有实际意义，对预算工作往往采取消极态度，应付了事。

（2）编制不够准确。一是工作的计划性不强。客观上讲既有上级政府的原因，也有本级政府的原因，上级政府对下级政府下一年度的工作安排提前通报或指导不够、部门对本级政府翌年工作的预见性不够，导致预算时缺项漏项，使部分项目资金无法编入部门预算。二是预算信息严重滞后于预算编制。为保证预算草案及时提交人代会审查，政府在预算收入方面，只能根据税务和其他经济部门报来的税收和非税收入计划，提出年度收入预算计划。这样编制的收入预算人为因素较多，与经济发展水平和税源情况有出入。预算支出方面，有相当一部分设区的市级人大，往往人代会都滞后于区级人代会，市级部分项目需要与区级多部门参与合作，时间上的差异造成这些预算不能及时编入区级预算当中，极大地影响了区级预算编制的精度。

（3）公开不够透明。一是预算公开的范围不广泛。大部分预算仅限于向人大代表公开，上会的预算也在审议结束时及时收回，“机密资料”不便泄露。二是预算公开运作不够规范。预算公开的内容上，只对预算中收支情况进行公开，对具体项目及预算编制、审批、执行、决算各阶段的全过程信息公开不够透明。

（4）执行不够严格。一是预算执行随意性大。部门预算编制的先天不足，加上预算管理体制的不健全，使重分配轻监管的现象没有得到根本性扭转，使得有些问题成为顽疾，今年整改，明年又犯。二是预算调整不规范。部分单位法律意识淡薄，支出不按预算走，乱支乱用，造成公用经费超支严重，只好挪用、挤占项目资金，以此来弥补公用经费的不足。受政策、中心工作和重点任务等不确定因素影响，部门需要调整、追加预算，人大往往只能被动地采取事后“追认”的监督形式，弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。

此外，区（县）级人大在全口径预算监督方法上还存在着重会议审议轻预算编制、重法定程序轻过程监督、重预算规范轻预算绩效、重审议决定轻问题整改等方面的问题，这些都极大地削弱了人大预算监督的权威性和实效性，影响了地方国家权力机关的权威和形象。

三、秦淮区人大全口径预算审查监督的主要做法和成效

近年来，秦淮区人大在全口径预算审查监督方面，始终坚持一丝不苟、敢于较真碰硬、能够一问到底、提出真知灼见，人大监督的“不同凡响”，引起了区政府的极大震动。

（一）按照“两种分类”细化预算支出编制。按照新预算法的规定，区人大常委会严格要求区财政部门按其支出进行“功能分类”和“经济分类”两种方式细化预算编制，2017年区级财政预算和各部门预算达800余页，分类详细清晰，数据一目了然，充分体现人大监督的刚性要求。

（二）施行“三种途径”开展预算审查监督。一是精心选择审议议题。召开重点部门联席会议，拟定全口径预算监督重点，提交主任会议讨论通过，形成全年财经监督工作要点。二是多层次审查财政预算。具体讲就是分为四个层次按时间先后顺序进行审查：①预算工委审查预算编制是否合法、合规→②财经委审查预算编制是否合理、有效→③常委会会议审查预算编制是否突出重点、兼顾一般→④区人代会全体代表进行全面审议，提出修改意见，并批准预算编制草案。按照上述流程我们2015年审查了12个部门、2016年审查了12个街道，从决算结果来看，预算资金得到有效发挥，进一步彰显了人大预算监督刚性。尤其是2017年区人代会期间，在全市首家安排审查街道预算编制草案，开创了区级人大审查街道财政预算的先河，受到了市人大常委会的充分肯定。三是强化审计监督。全力支持审计部门依法审计，每年年初，预算工委与审计部门一道研究部署决算审计的重点，使提交给人大常委会的决算审计报告尽可能详实客观。对于审计查出的突出问题，要求政府及相关部门向人大常委会报告整改措施、整改进度以及整改结果，预算工委全程跟踪监督问效。

（三）完善“四项机制”加大预算监督力度。一是建立预告机制。常委会要求政府财政部门每月报送预算执行情况表、税务部门每季度报送税收情况分析表、经济部门每季度报送经济运行情况报告，及时了解财政预算执行及财税运行的情况，有针对性地加强监督。二是健全调研检查机制。按惯例常委会会议每年两次听取区政府财政预算执行情况的报告，人大财经委也相应在会前认真开展调研，及时与有关部门沟通，增加检查次数，并提出有针对性的意见和建议。三是建立跟踪问效机制。预算工委有计划地对重点部门、重点单位的财务管理和资金使用情况进行检查、监督，有效促进了财政预算的科学执行。四是完善管理监督机制。常委会加强了对政府债务的管理和使用情况的专题检查，及时发现政府债务在使用中存在的问题，确保了政府债务管理、使用规范有序。

（四）落实“五项举措”拓宽代表知情渠道。一是及时向财经委组成人员、预算专业代表小组成员提供季度经济形势分析、预算执行情况方面的资料和信息。二是督促财政部门细化和明晰预算款项，通过名词解释、数字解释、对比分析和图表等形式解读预算草案，尽量让财经委、预算专业代表小组成员和其他代表了解财政资金的安排使用情况。三是要求政府对教育、医疗、科技、城建、社会保障等重点预算安排、专项资金支出及时向代表作专项说明。四是在议案办理中，督促政府相关职能部门及时向代表通报办理情况。五是对代表参加执法检查提出的意见和建议，督促政府有关部门加强整改后，利用人大网站向社会公布。

区划调整以来，秦淮区人大依法、依规、依程序认真开展预算监督工作，全力跟踪推动预算执行率，调整预算近20项，支持审计部门查出突出问题60余件，并已全部及时督促完成整改。此外，在年度预算编制前，区人大预算工委制定规范统一表格，将预算单位当年预算数、当年实际支出情况与翌年预算编制情况进行逐项比对，直观反映预算情况。这种对预算编制一目了然、通俗易懂的做法得到了市人大的大力推荐，南京电视台、《南京日报》等媒体进行了深入报道，并提倡全市各区人大借鉴学习。在预算审查监督中，秦淮区人大认真履行职责，不断改进和完善监督方式，有效推动了全口径预算监督工作的深入开展。

四、值得借鉴的“他山之石”

为进一步提高全口径预算审查监督工作水平，秦淮区人大常委会预算工委近几年来，通过赴外地先进地区考察学习和互相走访交流的形式，开拓了对提高全口径预算审查监督工作的思路和视野，收获了很多加强全口径预算审查监督工作的有益经验和做法，归纳起来主要是：

（一）进一步丰富了审查监督方式。

1．召开部门预算民主恳谈会。浙江温岭市人大实行部门预算民主恳谈，每年选取一些部门预算或项目预算公开征求人大代表、群众意见，让社会公众都有机会表达对预算编制和预算管理的意见、建议。杭州上城区人大实行“参与式”预算监督，将预算审查监督的关口进一步前移。

2．实行“介入式”预算评审。深圳福田区人大每年联合区财政局对部分金额大、综合性强、实施较复杂、社会影响面广的项目支出预算进行评审，通过陈述答辩式审核，实现了人大对预算编制的提前介入。2013年组织对30家部门申报的2014年拟实施的70个项目预算进行了公开评审，核减金额1亿多元，核减率达30%。

3．创新人代会审查批准方式。温岭市人民代表大会会议期间，专门安排足够的时间，由各代表团对部门预算进行一对一或一对二的专题审议，并探索对部门预算票决制；温岭市规定人大代表十人以上联名可以就预算草案及部门预算草案提出修正议案，2015年票决通过了全国县级市首个预算修正议案《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》，同时温岭市各乡镇也广泛采取此方式，2006年至2017年，各乡镇人大共提出预算修正议案156件，列入大会表决的85件，其中74件获得表决通过，预算调整资金5838万元。

4．突出常委会的初审作用。浙江省温岭市人大由常委会会议对部门预算进行初步审查、逐个批准，要求部门预算要经常委会会议通过后才能提交大会审查，进一步强化了常委会对部门预算的监督。

5．通过人大与财政系统联网实现日常性监督。如湖北省下属各区（县）级人大、浙江嘉兴市下属所有县级人大、四川青羊区人大、安徽巢湖市人大都建立了财政预算在线监督系统，实现了对预算编制、执行、调整、决算、资金使用绩效监督的全覆盖、实时性监督。

（二）进一步深化了审查监督内容。

1．关注预算绩效情况。湖北省宜都市人大全程监督预算绩效管理工作，对项目绩效目标初审把关，开展绩效跟踪，2015年组织对全市35个预算单位申报追加的68个项目3015.55万元资金执行情况进行了预算绩效目标审核，审减资金1093.72万元，审减率36.3%。浙江省平湖市人大要求政府每年将年度绩效评价报告提交人大常委会会议，将预算绩效管理工作纳入部门年度考核内容，并要求审计部门开展绩效审计。

2．关注政府重大投资项目。浙江省温岭市人大要求对每年新增的3000万元以上政府性重大投资项目要提交人大常委会会议审批，并在审查前选择部分项目举行初审听证。浙江省慈溪市人大要求总投资3000万元以上政府投资项目要单独编制草案提请人民代表大会审查批准。

3．关注审计查出问题的整改情况。安徽省泾县人大在听取政府关于审计查出问题整改情况报告的同时，还针对问题较为突出的部门，要求其主要负责人在人大常委会会议上作专题整改报告，并就整改情况进行满意度测评。

五、加强和改进区级人大全口径预算监督的主要对策

根据我们的调研成果和近几年在预算审查工作方面的探索实践，我们认为要加强和改进区级人大全口径预算审查监督工作，确实“当好人民的眼睛，盯紧政府‘钱袋子’”，就必须从人大本身入手，除进一步提高人大监督主体意识、加强队伍能力建设外，进一步完善区级人大全口径预算监督体系，才能真正使人大对全口径预算的监督从程序性向实质性转变。

（一）探索建立“专题听证”制度，加强全口径预算编制监督（此建议操作可借鉴浙江温岭、深圳福田模式）。财经委、预算工委应当提前介入区本级预算草案编制。组织部门预算编制“专题听证”，围绕部门项目经费、非税收入安排，部门预算占总预算比例，教育、科技、文化、卫生、社会保障等重点资金的预算安排，以及政府重点工作、重大民生工程保障资金安排等进行听证，征求区人大有关工委、政府有关部门、单位和人大代表意见。对预算安排中的有关问题，还可以进行调查、视察、组织座谈会和专题审议会了解情况。为进一步提高预算编制准确率，建议上级政府提前通报翌年工作安排给下一级政府，以免下级政府在编制预算时缺项少项。

（二）探索建立“实时查询预算执行信息系统”，及时执行预算监督（此建议操作可借鉴湖北武汉、浙江嘉兴模式）。借助现代互联网技术，搭建人大与审计部门、财政部门和各预算单位的联网信息平台，通过网络数据，实时监控各单位每一笔预算从编制、执行到最后的决算上报，动态掌握财政资金流向，有效检查预算指标的执行率。预算执行中如遇特殊情况确需调整的，应当依照法定程序，由财政部门提出调整方案，报人大财经委初审，作出初审报告，提交常委会会议讨论。

（三）探索建立“部门决算审计监督机制”，加强和改进决算的审查与批准（此建议操作严格按预算法、监督法规定执行）。一是在财政部门把住部门决算审查第一道关的基础上，充分发挥审计的力量。人大要督促并支持审计部门对重大收支、预算调整、超收收入使用等情况进行重点审计，审计结果作为财经委初审及常委会审议的重要参考依据。二是政府及部门决算草案必须经区人大常委会批准后，方可执行。区人大常委会按一定比例对财政部门批复的部门决算进行抽查，确保常委会审议批准的决算草案得到有效落实。

（四）探索建立“绩效预算评价体系”，提高预算资金使用效率（此建议操作可借鉴湖北宜都、浙江平湖模式）。应重点加强项目资金绩效考评，项目申报阶段，扩大委托评审的范围，以保证项目的必需、可行；在项目执行阶段，对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结。区人大应督促财政部门定期或专项考核，将考核结果纳入部门年度绩效考核内容，做到奖优罚劣。我们认为，预算绩效管理是将来区级人大预算审查监督的重点和主攻课题，应进行专题研究，促进预算资金从“重分配”向“重管理”转变。

（五）探索建立“预算管理责任追究制度”，强化人大预算监督权威（此建议操作在于明确建章立制、明晰责任追究）。第一，建立决算评价机制。预算工委应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审查评价，总结经验教训，提出改进建议，向人大及其常委会提出报告。第二，建立违规行为惩戒机制。改变重监督、轻处罚的做法，大力推行问责制。对不依法执行预算，擅自变更预算科目，挤占、挪用、截留预算资金；重大财经事项不主动报告；常委会审议意见和决议决定执行不力的单位、部门，都必须严肃查处，同时对责任人进行问责。第三，明确预算、决算草案遭到否决的法律后果。人大及其常委会享有对财政预决算的否决权，被否决事项必须得到改正和完善，经人大及其常委会批准后方可执行，有关部门和责任人需要承担相应责任。只有严明纪律，严肃责任，才能确保预算的严格实施，保证经济的健康运行，切实维护国家权力机关的权威。