推进预算绩效评价 强化人大预算监督

刘全庆

加强财政预算监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责，是人民当家作主行使管理国家事务的具体体现。预算绩效评价是完善财政预算管理的重要内容，推进预算绩效评价，加强人大预算监督，对实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。近年来，随着玄武区财政收支规模逐步扩大，财政预算管理改革的持续深化，财政保障政府运行、支持经济发展的功能不断显现，隐藏在这一现象背后的重要问题之一就是财政资金支出效益不高，加强财政性资金绩效评价正是提高资金支出效益的有效途径，也是人大对预算监督拓展的重要内容。

一、财政支出绩效评价理念

财政支出绩效评价的实质是指运用科学、规范的绩效评价指标，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果（包括经济绩效、政治绩效和社会绩效）进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判等一系列活动。

财政支出绩效评价的核心，就是把现代市场经济的一些理念融入预算管理中，使政府预算能像企业财务计划一样，对政府的行为进行内控，并通过这种内控，保障政府目标的实现，提高政府运行效率，促进政府职能转变，提高政府与市场的协调能力。

从操作层面上讲，财政支出绩效评价，不仅仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义更是以财政支出效果为最终目标，考核政府的职能实现程度，也就是考核政府提供的公共产品和公共服务的数量与质量。正因为财政支出绩效评价有着这样的功能，因此，如果仅仅从财政的角度来进行财政支出绩效评价，就很难全方位地反映财政支出的实际效益与效率。从这个意义上讲，财政支出绩效评价，是以财政部门为主体，政府其他职能部门共同配合而形成的管理公共产品和公共服务的一项制度。

由于财政支出范围广泛，再加上支出绩效呈多样性的表现特点，既有可以用货币衡量的经济效益，还有更多无法用货币衡量的社会效益，而且不同的项目有不同的长短期效益、直接效益和间接效益，长期以来，财政部门一直无法采取一种比较准确的办法，来对财政支出进行衡量。而这一“盲点”，恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。财政支出绩效评价，就是要把“不可衡量的事”变为可衡量的，确定政府的职能、财政支出的目标以及实现这些目标所需的步骤，在既定目标的前提下寻求最有效率的实现目标的方式，以最低的成本最大限度地满足公共需要、社会经济发展的需要。

二、推行财政绩效评价的意义

随着玄武区财力的不断增长，保证政府职能、投入经济建设力度不断加大，加强绩效评价的重要性越来越体现出来。具体来说主要表现在以下几个方面：

一是改变人们在财政支出上不注重效益的旧观念。过去，公共支出的重点放在了财政资金分配的过程上，而忽视了财政资金的使用效益，这就导致了预算单位只注重了向财政部门伸手要钱，轻视了“花钱”后所带来的效果。强调支出绩效就必须重视支出结果，确立了以“结果”为导向的财政支出管理模式，提高财政支出效率成为其追求的目标。强调支出绩效，有助于预算单位强化“花钱”的责任感。

二是体现出财政决策的水平。公共支出决策的合理性和科学性，直接关系到财政在经济增长中的基础功能发挥、对经济宏观调控的力度和对社会全面发展的推动作用。推进绩效评价，即表明提高了财政资金分配的经济性、有效性和效率性，加强了财政支出在相关领域、相关行业中所起的重要作用，提高财政决策水平。

三是强化单位对财政资金的使用监督。“花钱”单位以支出的绩效目标为向导对资金进行合理的、科学的、有效的运行。并以提高支出绩效为目标加强对财政资金的使用监督，增强单位对资金的监管意识。防止出现由于工作方法不科学、制度不规范、约束力不强从而导致了没有取得应有的效果。

三、区财政支出绩效评价工作进展情况

长期以来，在财政支出管理中存在最突出的问题是“重投入、轻支出，重分配、轻管理”，各部门、各单位把大量时间和精力放在争项目争资金上，至于争到的项目资金在运行和使用过程中效益如何重视程度不够。2008年2月，中共十七届二中全会明确指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度。随后，玄武区认真贯彻落实党中央、国务院和省、市有关文件精神，积极开展财政支出绩效评价，在制度建设、宣传发动、工作流程、指标体系设置等方面都进行了有益的尝试。

从广义看，之前人大对本级财政预算、决算的审查以及审计机关对财政资金的使用进行监督检查等，都或多或少涉及了评价财政资金绩效的内容，但还不能称之为真正意义上的绩效评价。2011年，区财政局确定了以司法局社区矫正项目、人社局下岗失业人员培训项目、计生局世代服务体系建设项目、卫生局结核病防治和艾滋病防治项目等5个财政支出项目绩效评价为突破口，探索试点，积累经验。同时，出台了《玄武区财政支出绩效评价管理暂行办法》，办法对我区财政支出绩效评价工作进行了规范，为区财政资金绩效管理工作搭建了基本框架，真正建立起针对财政支出的绩效评价机制。2012年，除了对几个重点支出项目开展绩效评价，还对基层医疗卫生机构系统综合补助经费进行了全面的绩效评价。2013年，进一步规范绩效评价工作流程，正式发文通知绩效评价单位具体项目、金额、时间节点和工作要求。2014年，区财政进一步扩大了绩效评价范围，凡是部门预算中超过30万元的区本级公共财政拨款，均要求进行绩效评价，同年，针对不同单位、不同项目类型，初步建立了相应评价指标体系，为以后的绩效评价工作提供参考。

近年来，区人大在对财政预算、决算监督过程中，都把财政支出绩效作为监督内容给予关注，并多次提出财政资金支出绩效的相关建议。为此，2015年区人大常委会出台的《区级财政预算监督管理办法》中明确了把加强财政预算支出绩效监督作为重要内容加以制度化、常态化。在2016年要求财政决算报告中把财政预算绩效管理情况、财政预算执行审计报告中把残疾人事业基金绩效审计情况向区人大常委会报告，进行审议。同时，2017年，玄武区深化改革的相关工作要求中把加强人大预算绩效监督作为人大监督改革创新的具体内容，对人大预算绩效监督提出了更高的要求。

四、现行绩效评价存在的问题

由于玄武区此项工作起步时间不长，且缺乏系统性研究，财政支出绩效评价工作总体而言主要存在没有明确的管理机构、没有建立规范的评价体系、支出评价内容不完整、支出评价结果约束乏力，人大对财政预算绩效监督要求不高等方面问题。就目前而言，主要存在以下几个问题制约财政支出绩效评价工作的开展：

一是各部门对绩效评价重要性认识不够深。大部分单位认为财政支出绩效评价做不做无所谓，反正钱没乱花就可以了，没有从根本意义上认识财政支出绩效评价，通俗地讲，绩效评价不单要评价钱是否乱花了，还要评价花的是否有社会效益，对社会起到了什么好的作用。

二是财政支出绩效评价规范化、专业化程度不够高。尽管我们已初步建立了评价指标体系，但由于缺乏专业人士指导，并且财政等相关部门人员缺少，没有足够的精力和时间去钻研此项工作，无法把工作做细、做透。

三是绩效评价结果缺乏约束力。绩效评价结果没有应用，绩效评价好的不增加经费、绩效评价差的不能减少经费，这是致使财政支出绩效评价没有约束力的重要原因。这在很大程度上使得绩效评价工作的意义大大下降，极大地影响了项目支出绩效评价工作的权威性，给日后的财政收支工作带来不利影响，制约着项目支出绩效评价工作的深入开展。

四是人大对预算绩效评价还没有成为预算监督必要环节，绩效评价工作缺乏法律约束与制度保障。人大对于政府“钱袋子”的监督，很大精力是停留在财政资金的预算决算安排、审计整改落实等方面，对于资金使用绩效评价的监督没有放在十分重要的位置。同时人大监督的专业力量不足，专职人员缺少，且知识结构还难以适应绩效评价工作涉及面广、专业性强的要求。

五、推进预算绩效评价，加强人大预算监督的思考

一是要强化绩效评价法律地位的认识。要抓住新的预算法出台的契机，确立绩效评价在地方人大预算监督中的法律地位和制度性安排。2015年起施行新的预算法第十二条规定“各级预算应当遵循统筹兼顾，勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”，政府应对应出台相应的制度和办法，全面推进预算绩效评价，加强预算绩效的制度性建设。同时，将新的预算法有关预算绩效评价工作的重要性和必要性进行广泛宣传，提高部门使用财政资金的绩效意识及人大常委会组成人员、人大代表的监督意识，让大家都树立“要钱不能再随意，花钱必须讲效益”的绩效理念。

二是要尽快建立和完善预算绩效评价管理指标体系。虽然绩效评价工作在不断推进，但是规范预算绩效评价管理，具有科学性、系统性、可操作性的指标体系还未建立和形成。因此，要根据《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》和市财政有关全面推进预算绩效管理工作的要求，积极做好相关工作。以区政府牵头，区财政局、区审计局等部门为主，组织相关部门或借助中介力量遵循“稳步推进、探索创新、规范有序、注重实效”的原则，着力建立和完善预算绩效评价管理制度与评价指标体系；进一步拓展绩效评价工作覆盖面，有效开展预算项目绩效目标评审、绩效跟踪和绩效后评价等工作；继续完善制度保障，稳步提高我区政府和部门预算绩效管理的整体水平。

三是要进一步增强预算绩效评价的监督力量。一方面政府财政部门建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构，明确专人负责相关的管理工作；另一方面要强化区人大预算监督力量。建议以区人大常委会的预算审查工作委员会牵头，组织成立相应的财政预算绩效审查专家委员会，审查监督成员除人大代表外，可以邀请财政、审计、经济、法律、财会、科教文卫体等方方面面的专家参与绩效评价和预算监督，也可以引进第三方中介机构参与评估。把人大对政府财政资金的监督纳入到综合化、科学化、专业化的轨道，切实提高人大对财政预决算监督的实效。

四是要不断完善全口径、全过程预算监督的绩效评价机制。推进绩效评价覆盖预算全口径，贯穿预算监督全过程。预算绩效评价应开展事前、事中和事后的全过程监督。在预算审议通过前，人代会以绩效评价为导向，引入决策评价机制，对财政资金分配预算进行最优化模拟的分析审查。通过绩效评价，科学地掌握各项目计划的轻重缓急和优先秩序，而评价的结果将成为策略分析和判断、项目计划成立、预算确定和大会表决的重要依据。预算执行过程中，通过指标体系来跟踪监控支出过程中的项目计划实施进程、具体业务行为表现及资源匹配等情况，保证预算严格按照设定目标和设定程序运行。预算完成后，按照预算绩效目标对项目进行绩效评价，检验项目绩效的实现程度。

总之，人大开展对政府和部门预算绩效评价的实质，就是为了更好地督促政府及其部门能够切实承担起财政资金的合理配置、严格执行、科学管理的责任，不断提高财政资金的使用效益，使有限的资金用在刀刃上。同时部门预算绩效评价也可以为监察部门、组织部门考核部门主要领导工作实绩和提拔任用干部提供翔实可靠的依据。

（作者单位：南京市玄武区人大）