北极安全机制的体制构建与相关条约发展

■ 邓贝西

【内容摘要】受制于美国与俄罗斯在北极战略安全领域的结构性矛盾，北极区域安全机制自“冷战”开始以来长期缺失。从“冷战”时期北极作为美苏战略对峙的前沿，到“冷战”结束后大国关系缓解促进北极政府间（次）区域性合作机制的形成与发展，北极安全局势得到一定的缓和。北极安全机制的体制构建一直是包括北极国家在内的北极利益攸关方关注的焦点，并主要涵盖三个层面：北极区域层面、北极国家多边层面与北极国家双边层面。在北极区域层面，北极常规军控与去核化受到北极军备竞赛、俄美关系对北极外溢效应等现实因素影响而进展停滞，北极理事会在非传统安全和民事安全领域机制化的发展趋势则促进北极安全信任措施的建立；在北极国家多边层面，不同国家根据其安全关切和防务需求，意图开展多边合作寻求共同安全，同样需要考量的是这些在地缘范围上能够涵盖北极地区的国际性/区域性安全框架，如北约、欧安组织等，是否具备处理北极安全事务的合法性、能力和意愿；至于双边层面，北极国家在领土主权、海洋边界与外大陆架划界、对相关公约的解释以及对北极航道法律地位的分歧使得北极双边深层次矛盾复杂敏感，但美俄、俄挪通过双边协议的方式解决争议海域的海洋划界问题，为北极安全构建带来积极的影响。

【关键词】北极安全机制 北约 北极理事会

鉴于海权与陆权存在的结构性矛盾，“冷战”时期，作为美苏战略对峙的前沿，北极成为全球霸权国家进行战略威慑和部署防御设施的地域空间。以美国为主导的北约军事集团与苏联，利用陆基弹道导弹、核潜艇、远程战略轰炸机为打击平台，将北冰洋/北极地区视为直接对对方本土产生战略威慑的捷径和最短距离。美苏确保相互摧毁的战略核威慑，以及签署的如《美苏防止海上事故协定》（INCSEA）等技术性规则，使得北极在冷战期间安全机制和军控协议缺失的情况下仍维持相对稳定。随着“冷战”结束，美俄关系缓解并投射到北极，促进北极政府间区域性（如北极理事会、北极经济理事会）或次区域性（如巴伦支—欧洲北极理事会）合作机制的形成与发展，也使北极安全局势得到一定缓解。但是，美俄北极关系作为北极地缘政治发展的基石，仍受制于长期战略互信缺失、大战略冲突，以及美俄在其他地区冲突的外溢。下文将从北极区域层面、北极国家多边层面和双边层面的角度探讨北极现有安全机制、制度安排以及相关条约的发展。

一、北极区域层面的安全机制构建

1987年，苏联前总统戈尔巴乔夫的“摩尔曼斯克讲话”提出构建北极和平合作的六点创议，意旨将冷战以来高度军事化的北极转变成为一个低争端的和平地区，在其六点创议中，有两点涉及北极军事安全的构建：其一是在欧洲北部建立无核区，苏联单方面部分拆除其位于科拉半岛、列宁格勒和波罗的海等军事基地的核军备；其二是北约与华约达成共识，限制在北冰洋及其近海海域（包括波罗的海、北海、挪威海、格陵兰海）的军事活动，建立互信措施。随后，加拿大非政府组织——哥顿基金会（Gordon Foundation）于1989年10月发布了名为《北极安全合作：加拿大对摩尔曼斯克回应》的报告，提议创设“环北极事务大使”和建立“北极安全合作会议机制”。

然而后“冷战”时期，戈尔巴乔夫对北极军事安全构建的两点创议和加拿大对北极安全机制构建的建议均未能实现。评估北极区域军事安全机制的发展现状与趋势需重点观照三个因素，即常规军控、北极去核化/无核化和安全信任建立措施（SCBMs）。

（一）常规军控

“冷战”以来，随着北极航道利用和资源开发等经济潜力与价值的凸显，北极国家不断提升其在北极地区行动的海陆空军事能力。这种北极国家在北极地区以捍卫主权权利、保障战略资源运输、应对突发事件和确保民事安全为初衷或首要目的的军备能力建设，往往被其他国家视为启动军备竞赛的举措，从而陷入相互竞争的安全困境。而外部事件，如乌克兰危机爆发导致俄美关系紧张并对北极产生外溢效应，将进而催化北极安全局势的复杂化。

近年来，除冰岛之外的北冰洋沿岸国均已推进扩充北极军事实力的计划。俄罗斯启动新船与舰艇的建造工作，在位于科拉半岛的佩琴加镇（Pechenga）成立机械化步兵旅，北方舰队重启位于新西伯利亚群岛和北地群岛的常设军事基地。自2007年以来，俄战略轰炸机在北欧北极区域巡航的次数与频率也有所加强。作为回应，挪威将其国防指挥部空军基地北移至博德（Bodo），并计划购置新船及联合打击战斗机；2009年起，挪威陆军最大的部队——北部旅（Brigade North）开始在挪威北部、北极圈以北驻扎。丹麦也于2012年在格陵兰努克（Nuuk）成立北极指挥部，增置多艘护卫驱逐舰。美国的北极作战能力维持于较高水平：阿拉斯加陆军司令部由常规机械化步兵和空降部队组成，不定期针对北极开展行动；美国航母等主要舰艇普遍具有北部气候条件下的行动能力，而核攻击潜艇多数能在冰盖下行驶并具备破冰能力。

对于北极国家，特别是北冰洋沿岸国而言，捍卫资源、航道、主权权利等国家利益成为北极再军事化的基石，在常规军控协议或措施缺失的情况下，各国北极军事设施的重建和军备现代化项目使得其军队快速反应能力更强、行动区域范围更大，更为激化北极地区的军备竞争，也加剧了北极安全困境。

（二）北极去核化

1963年生效的《部分禁止核试验条约》（Partial Test Ban Treaty, PTBT）以及1972年生效的《禁止在海底试验核武器条约》，对核试验场所进行了限制，要求缔约国保证在其管辖或控制范围内的“水下、包括领海或公海，以及海床洋底及其底土”禁止安置核武器或进行核试验，限制了“冷战”期间美苏在北冰洋及其近海水下开展核试验的可能。1968年签署的《不扩散核武器条约》（Treaty on Non-proliferation of Nuclear Weapons, NPT），北极主要核力量美国与俄罗斯（苏联）为该条约的创始缔约方，根据该条约（第6条），缔约国“承诺就及早停止核军备竞赛和核裁军方面的有效措施，以及就一项在严格和有效国际监督下的全面彻底裁军条约，真诚地进行谈判”，这使得美国与俄罗斯（苏联）在北极地区部署核军备的总量不超过冷战时期的峰值。北极去核化可以参照其他区域性去核条约的经验，如《拉丁美洲禁止核武器条约》、《南太平洋无核区条约》，以及《南极条约》对南极大陆去核化的约定；但是北极作为美俄之间距离最短的地区，其独特地缘位置使之成为美俄对对方，以及北半球其他核大国实施核威慑的重要场所，北极去核化问题受制于现实因素。

（三）安全信任建立措施

北极缺乏具备军事磋商功能的多边机制，因此难以开展机制化和常规化的军事对话、舰队互访、军事演习等安全信任建立措施，仅有的合作领域也仅限定于低军事层级和规范性安全领域。北极理事会不具备处理军事或传统安全事务的能力，其《北极理事会成立宣言》，即《渥太华宣言》第7条规定“北极理事会所做决定将采取成员国一致通过的方式”，这使得北极国家如果寄希望于北极理事会的平台开展安全合作与军事磋商将受制于“协商一致”的决策机制。

2011年5月，北极八国联合签署了《北极海空搜救合作协议》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic，以下简称《协议》），这是在北极理事会框架下经协商一致达成的第一部具有法律约束力的专门性协议，它将协调北极国家在面积达2100万平方公里的广袤海域开展海空应急搜救行动。该《协议》具有准军事安全合作协议的特征，主要体现在：一方面，根据《协议》第4条，执行搜救任务的主管部门和机构主要为各国军事或准军事部门，如美国国防部、海岸警卫队，加拿大国防部、海岸警卫队，北欧国家的海事机构和海岸警卫队，俄罗斯联邦空运局、海运局，等等；搜救协议的签订为北极八国（准）军事部门举行定期磋商、互访、联合训练和演习，或开展信息交换和协同合作奠定了行动基础（《协议》第10条）。另一方面，《协议》第3条对各国开展搜救的区域范围和界限划分作出界定，并声明搜救区域划界“无关乎国家或其主权、主权权利或司法管辖权界限的划分”。如一当事方因搜救工作的目的请求允许进入其他当事方的领土时，应将其请求递交至该当事方的主管机构，“收到该请求的当事方以及任何需要允许才能通过其领土的当事方，应在符合其法律和国际责任的情况下尽可能地提供最迅速的过境程序”（协议第8条）。上述表述规定了因开展搜救工作需要，过境或进入他国管辖区所应遵循的程序和规则，也为在北极海域行动的（准）军用舰船/飞行器过境或进入他国管辖所应遵循的程序和规则提供了参照依据。与此类似的低军事层级的合作是北极理事会成员国创设“北极海岸警卫队论坛”（Arctic Coast Guard Forum），该论坛是一个以操作性为导向，以加强北冰洋海域航行安全管辖能力为出发点的合作性创议。

在缺乏北极总体安全框架的情况下，逐步开放和开展低军事层级与非传统安全领域的机制性合作是北极安全构建的发展趋势。在非传统安全和民事安全领域不断深化机制性合作是迈向在北极建立信任措施的重要步骤和途径，并通过外溢效应，促成北极理事会成员国建立安全共识和伙伴关系，向构建北极区域安全机制迈进。尽管北极缺乏有效的区域军控机制和安全信任建立措施，但是北极治理在其形成与发展过程中通过达成一系列协议与安排建立了制度集成，并形成了相应的北极安全话语体系与共识，即北极的安全与合作将会给北极带来更多回报；北极的军事透明不仅仅对一个稳定、安全的北极，而且对北极理事会指导下的搜救合作与应急反应都是极为重要的。

二、北极国家多边层面安全架构与防务机制

由于北极理事会规避安全议题以及北极区域安全框架的缺失，为北极地区留有政治真空。在双、多边层面，不同北极国家根据其安全关切或防务需求，特别是军事实力较弱的北欧国家或加拿大，通过开展多边防务合作，或加入大国主导的军事联盟寻求共同安全，使得北极安全局势更为复杂。在北极国家多边层面安全架构上，需要讨论的是北约是否具备介入北极事务的合法性问题，以及其他地缘范围上能够涵盖北极地区的国际性/区域性安全框架，如联合国安理会、欧洲安全与合作组织（以下简称欧安组织），以及北极理事会未来制度化的发展趋势，是否具备处理北极安全事务的资质、能力和意愿。

（一）北约介入北极事务的合法性问题

“北大西洋公约组织”（以下简称北约）成员国涵盖美国、加拿大、丹麦、挪威、冰岛在内的五个北极国家，乌克兰危机的爆发使得瑞典和芬兰两个中立国也有加入以寻求共同安全的意向。俄罗斯对北约介入北极事务持反对态度，其最大质疑是合法性问题。《北大西洋公约》（以下简称《公约》）第6条对北约活动范围作出界定，即“欧洲或北美任一缔约国的领土、北大西洋区域回归线以北任何缔约国所辖岛屿，以及该区域内任何缔约国之船舶或飞机”，若北约一个或数个缔约国若受到武装攻击，则根据《公约》第5条之规定：“每一个缔约国都要履行《联合国宪章》第51条所应允的行使单独或集体自卫的权利，采取认为必要的措施，包括使用武力援助受到攻击的一个或数个缔约国。”

《公约》条款只界定其活动范围的南部界限，可以解读为其活动范围可以向北延伸至北极地区。北欧国家，特别是作为北冰洋沿岸国的挪威、丹麦和冰岛受到《公约》第5条集体防务的保护，其国防安全战略充分依赖并与北约紧密相连。北约成立以来，先后在冰岛凯夫拉维克（于2006年撤销）和格陵兰图勒（运营至今）设有空军基地。但伴随“冷战”结束，北约在北极地区的军事存在受到一定程度的削弱，位于挪威斯塔万格的北极盟军欧洲司令部于2003年撤销，取而代之的是盟军转型司令部（ACT）的分支机构。尽管如此，北约仍构成北极地区不容小觑的潜在力量，特别是一旦俄罗斯与北欧国家发生军事冲突，将面临北约集体防务的迎击，这意味着俄罗斯与北欧国家在北极军事力量对比中将不占据优势。而乌克兰危机促使北约重新审视以关注边界安全和集体防御义务的第5条核心条款的重要性。

实际上，北约对其介入北极事务表现出相对低调和审慎的姿态，这既有来自俄罗斯的外部压力，也有内部阻力，如加拿大认为北极安全事务应由北极国家内部处理，以及北约如何说服其北极域外成员国参与北极事务的重要性。北约从未正式出台过北极地区官方政策文件，涉北极的常规性项目也相对有限，包括挪威牵头、联合北约成员国和其他相关国参与的冬季军事演习项目——“极冷反应”（Cold Response）和北约国家与挪威、芬兰、瑞典共同开展的空中数据交换项目（ASDE）等。上述军事演训活动均强调“成员国主导”的自愿参与属性，弱化了北约的领导作用。

如何理解北约对介入北极安全事务的谨慎和在北极军事投入方面的保守？毫无疑问，北极并非作为北约领导国——美国的战略重心，一个稳定和免于军事冲突的北极有助于美国全球战略的实现。如果北约高调介入北极安全事务，或是北约扩张性地吸纳瑞典与芬兰成为成员国将会打破现有的地区平衡，迫使俄罗斯做出反应；这些都是美国不愿意冒的风险。北约在北极的角色可以归纳为其成员国提供事实上的威慑性防御，抵御来自俄罗斯的潜在威胁。这首先体现在北约在北欧国家的军事部署多以保障领海与领空安全为首要目标，以防御为主要目的，不具有扩张性；其次，俄罗斯在北极地区的军事行动的常规手段是对北欧国家（尤其是挪威）进行抵境侦查，以此表达对这些国家希望北约介入北极事务或有意加入北约的不满，而不会直接针对美国引发正面冲突；最后，北约分布于欧洲的军事部署具有快速反应能力，即便俄罗斯在北极地区发起主动性或扩张性行为，北约可以通过其在东欧与波罗的海的军事部署威胁俄西部腹地，起到战略制衡的作用。因此，北约对于其在北极的作用限于超视距存在，并通过成员国定期开展旨在增强应急反应能力的军事演习，对俄罗斯不构成主动威胁但又能保证一定的威慑力，维持北极地区的相对稳定。

（二）其他涉北极多边安全防务机制

其他在地缘范围上能够涵盖北极地区的国际性/区域性安全框架还有欧安组织，其成员国包含全部北极国家，在泛欧洲裁军、军控和建立信任措施等领域发挥着一定作用。欧安组织2013年通过的《伊斯坦布尔宣言》和2014年通过的《巴库宣言》均有涉及北极安全议题。《伊斯坦布尔宣言》“承认北极理事会在应对北极新的挑战和机遇中的领导角色”，并“敦促各成员国了解北极的经济发展潜力，及其对北极战略安全政策带来的机遇和挑战，以及主张区域的重叠构成未来的安全风险”。《巴库宣言》则“敦促成员国密切关切北极地区的军事存在，了解其对北极构成的潜在安全隐患与环境风险，并持续维护北极的和平与稳定”。

但是，北极并不是欧安组织的重点关注区域，其组织架构也较为松散，其决议达成需成员国一致通过，且对成员国没有法律约束效力，而且随着乌克兰危机冲突升级，俄罗斯与欧安组织之间的内部矛盾也与日俱增。另外，欧安组织成员国数量过于庞大，也将稀释北极国家在其中的影响。上述种种因素限制了欧安组织在北极安全机制构建和安全信任措施建立中所能发挥的作用。

除此之外，部分北极国家出于地缘关系的毗连性和国防政策的相似性，建立北极双多边共同安全防务机制，如北欧防务合作机制（NORDEFCO）和北美防空联合司令部（NORAD）。北欧防务合作机制建立于2009年，北欧五国国防部长每年轮流担任主席，合作领域包括政策与行动协调、能力建设与军备，意旨通过资源整合，提高北欧军费与国防开支使用效率和效力，协调北欧五国以及与北约、波罗的海国家合作开展的军事训练和联合演习，发展成为北欧国防军事对话的平台。在北极安全合作方面，主要有北极冬季军事训练（Arctic Winter Training）和跨边境海陆空军事训练（Cross-Border Training-Land, Sea and Air）。北美防空联合司令部则负责对美国和加拿大的北极领土、领海和领空的空防、预警、雷达监测和导弹防御。

三、双边海洋划界协议

北极国家间双边深层次矛盾与冲突复杂敏感，短期内难以解决，主要表现在美加波弗特海划界、丹加对汉斯岛（Hans Island）的主权争议、北冰洋沿岸国对外大陆架管辖权归属的争议，俄挪对《斯匹茨卑尔根条约》适用范围的争议，以及俄罗斯和加拿大在北极航道的法律地位与其他国家存在的分歧。这反映了当今及今后的一段时间内双边关系依然构成北极国际关系的重要层级。北极地区双边海洋划界争议，主要有美俄关于楚科奇海和白令海的海洋划界，以及俄挪巴伦支海海洋划界。上述争议均以通过双边协议的形式得以解决，并对北极安全格局产生了积极影响。

美俄关于楚科奇海和白令海的海洋划界争议的谈判在冷战甫一结束就已开始，这也印证了俄美北极关系在其双边关系中的重要地位。1990年6月1日，两国政府签署《美利坚合众国与苏维埃社会主义共和国海上边界协议》，根据此协议，两国在北冰洋的海上界限从北纬65度30分沿西经168度58分37秒向北延伸直至国际法允许的范围。美国国会于1991年9月批准了该协议；但无论是当时苏联最高苏维埃还是现在俄罗斯国家杜马、俄罗斯联邦委员会一直没有批准这一条约。从国际法角度，此协议并没有生效，但在实际操作上，俄罗斯在北方海航道东端范围的定义上，包括1991年发布的《北方海航道海路航行规则》以及2013年生效的《北方海航道水域航行规则》，均使用协议中的划界经线，明确指出北方海航道“东起与美国的海上划界线及其到杰日尼奥夫角的纬线”。另外，俄罗斯2001年提交的外大陆架划界案等法律文件中也使用了该划界线。因此，俄罗斯实际已经确认了该协议的有效性。美俄北极双边海洋划界协议的达成打通了阻碍美俄北极关系和缓的最后屏障，为北极区域性合作机制的形成和后冷战时期北极相对稳定的安全局势奠定了基石。

巴伦支海海洋边界划界是困扰俄挪双边关系发展的重大历史性问题，尽管俄挪巴伦支海争议海域仅有17.5万平方公里，但争议海区富含石油、天然气、渔业等战略性资源，划界谈判异常艰难。两国将争议区域定位为灰色区域，共同管理和协调区域内的油气勘探、渔业、海上交通等活动。2010年9月，挪威与俄罗斯签署了《关于巴伦支海海洋划界协议》，解决了持续40年之久的争端。一方面，协议达成为俄挪巴伦支海油气勘探开发合作铺平了道路，深化两国经济互联互通，进而推动两国在处理科拉半岛废弃核材料、核装置的核安全问题上展开磋商与合作；另一方面，俄罗斯以北极开发合作者的姿态呈现在北欧国家面前，俄罗斯对挪威以及其他北极国家在经济和产业技术上依赖性不断增强，使得冲突爆发的成本激增，一定程度上也维系着北极局势的安全和稳定。

四、结语：北极安全机制构建的发展趋势

在缺乏北极总体安全制度安排的条件下，笔者认为，北极安全机制构建的未来发展趋势是在北极理事会合作框架下，通过开放、开展和深化低军事层级与非传统安全领域的制度性合作，推动北极地区安全信任措施的建立。具体而言，是通过北极国家达成如海岸警卫队协同搜救、油污泄漏处置、突发事件应急反应能力建设等民事安全的合作协议，建立领域性的制度集成，从而形成促进北极安全稳定的话语体系和共识。从已达成的搜救协议、油污防治协议到日后可能拓展并涵盖民事安全的方方面面，包括强化北极国家边境管理以防范走私、人口贩卖、跨国犯罪及恐怖活动，加强北极地区民用核安全和辐射预防，加强对海岸侵蚀、极端天气带来的突发灾害的应对能力等。但如果要达到军事透明、军备控制、核裁军等目的，不仅在短时间内难以实现，而且北极理事会作为论坛性质的政府间政治磋商平台处理传统安全事务也显得力不从心。

对于在地缘范围上能够涵盖北极地区并可能引发对抗性质的多边军事与安全组织，北极国家对其介入北极安全事务或充当北极安全机制框架持谨慎或观望态度。比如北约，鉴于美俄结构性冲突，北极不可能形成类似“北约—俄罗斯北极安全合作对话”的机制，因而北约在北极的作用只能限于超视距存在，通过《公约》第5条款对其北极成员国行使集体防卫权，对俄罗斯不构成主动威胁但有保持一定的威慑力，维持北极的相对均势和稳定。而其他国际安全组织或架构，如欧安组织或联合国安理会，因其组织架构松散，对成员国缺乏法律约束力，成员国之间存在内在矛盾，以及北极不构成重点关注区域，从而在北极安全事务上所能发挥的作用与影响力极为有限。

中国作为域外国家，与北极国家没有在主权、主权权利和管辖权上的利益冲突，但这并不代表北极安全与中国不相关。首先，作为北极潜在资源与航道利用大国，中国参与北极开发合作需要营造一个和平稳定的地区安全环境；其次，作为北半球国家，美俄在北极地区部署的导弹防御系统、核潜艇等设施对中国保有战略威慑、美俄对北极制空权和对北极战略通道（如白令海峡）的制海权掌控的绝对优势也对中国保障未来利用北极航道的商业通航带来挑战；最后，由于尚未发布官方的北极政策文件，我国参与北极事务易被西方舆论冠以脸谱化的“威胁论”或“资源饥渴论”等论调，将中国假想为不满足于观察员角色与现有利益和权利分配而试图改变现有北极体系的修正力量，从而对北极地缘政治与安全产生影响，这将不利于中国与北极国家开展深入合作。因此，在密切关注北极安全态势发展的同时，中国应适时参与北极低政治层级或非传统安全领域的多边合作，如冰区搜救、油污防治等，与北极国家建立安全与政治互信，塑造利于中国和平开发利用北极的安全环境。