第三章　事故应急救援与处置

第一节　事故应急救援

一、事故应急救援的重要性与紧迫性

1.事故应急救援的重要性

应急救援是近年来产生的一门新兴的安全学科和职业，是安全科学技术的重要组成部分。事故的应急救援是指通过事故发生前的计划，在事故发生后充分利用一切可能的力量，迅速控制事故的发展，保护现场和场外人员的安全，将事故对人员、财产和环境造成的损失降低到最低程度。安全的本质含义应该包括预知和预测危险，也包括控制和消除危险。由于事故发生的偶然性和复杂性，以目前安全科学的发展水平来看，还不能达到有效预防和预测所有事故的程度，事故的发生难以完全避免。随着科技和经济的发展，现代工业生产中，新工艺、新能源、新材料的应用，以及现代生产过程的大规模化、复杂化和高度自动化，一方面增加了安全工作的未知领域，另一方面也使事故的后果更为严重。另外，城市化是现代社会发展的必然趋势，城市是人口、产业、财富聚集的地区，对各种自然灾害和重大事故有放大作用，随着城市人口数量和人口密度的增高，事故发生的频率越来越高，危害后果也越来越惊人，城市的安全与城市应急救援体系的建立也是当今全世界关注的热点问题。以上几点对安全工作提出了更高的要求，应急救援是必不可少的。

工业化国家的统计资料表明，有效的应急救援系统可以将事故的损失降低到无应急系统的6%。事实上，应急救援系统的建立与有效运转不仅是社会文明的象征，也是国家综合实力的指标。有效的应急救援，除了能迅速控制事态发展和减少事故以外，对预防事故有着重要作用，也有助于提高全社会的风险防范意识，同时是重大危险源控制系统的重要组成部分。

20世纪80年代以来，相继发生了一系列的灾难性工业事故，尤其是1984年11月19日，墨西哥城发生了液化气爆炸事故，导致伤亡几千人，3万人无家可归；同年12月3日，发生了印度博帕尔毒气泄漏事故，因剧毒物质异氧酸甲酯储罐外泄，死亡3000多人，20多万人受害，造成工业史上空前的惨案。根据国际劳工组织统计，平均每年有130多万名工人死于意外事故和与工作相关的疾病，造成的经济损失大约占GDP的4%。随着我国经济的高速发展，各类事故高居不下，平均每年交通事故和工伤事故死亡达10余万人，每年发生一次死亡10人以上事故100多起。仅2003年一年，我国就有多起因为没有有效的应急救援系统，从而不能有效地控制紧急事件的发生和发展，导致重大损失的案例。如发生在春季的非典型性肺炎（SARS），对我国的政治、经济和人民的生活产生了巨大的冲击和震撼。另外，回顾过去1000年来人类遭受的自然灾害，如1923年日本的关东大地震，1976年我国的唐山大地震，1990年袭击西欧的暴风雪和1994年美国的Andrew飓风……。经调查发现，过去千年中，灾害多发于20世纪的后50年，有些专家指出，全球温室效应使灾害危害更加突出。同时，地震、火山喷发等灾害也十分频繁，人类在新千年中遭受自然灾害的可能性将大大增加。由于重大事故对社会的极大危害，而应急救援工作又涉及多种救援部门和多种救援力量的协调配合，所以，它不同于一般的事故处理，而成为一项社会性的系统工程，受到政府和有关部门的重视。实际上，人们在谈到“应急救援”时，往往有多种理解：一种是“紧急的或急需的帮助（emergency assistance）”；另一种是“搜索与营救（search and rescue）”，简称搜救；还有一种称为“灾害救援（disaster relief）”。另外，我国也有人将急救医疗救援作为“应急救援”来看待。但严格来说，国外对灾难事故的医疗急救有不同于应急救援的规范的理解，即急救医疗服务（Emergency Medical Service，EMS），无论对应急救援采用哪种理解方式，都离不开EMS。从以上的几种观点来看，笔者认为“Emergency Assistance”含义的范围较广，理解更为全面。它几乎可以包含所有类型的事件，规模可大可小，涉及的人数也可多可少，难度可难可易，可以以有偿的商业运作方式，也可以采用政府运作的方式，全面地体现了现代“应急救援”的丰富内涵和发展趋势。其他的几种理解都仅体现了现代“应急救援”的一部分内涵。

2.事故应急救援的紧迫性

当今社会科学技术的飞速发展，一方面为人类提供了更多更好的物质生活条件；另一方面现代化大生产又隐藏着非常严重的事故危害。特别是化学工业在生产、储存过程中大量使用、处理易燃、易爆、有毒物料，一旦发生火灾、爆炸、中毒等事故，造成的危害将十分巨大，给人民生命和财产带来巨大损失。例如，1997年6月27日，北京东方化工厂由于储罐泄漏，引起储罐区发生火灾爆炸，死亡8人，受伤40人，炸毁、烧毁储罐17个，储料20000t，损坏罐区大部分设施。由于化学工业在我国的迅速发展，大量危险化学品单位的涌现，再加上城市化发展的必然趋势，加强应急救援已成为一项刻不容缓、迫在眉睫的重要工作。

（1）危险化学品生产经营单位数量多，相对分散。经初步调查，全国现有危险化学品生产、储存、经营、使用、运输和废弃危险化学品处置等单位近29万户，其中生产单位近2.3万户，储存单位1万余户，经营单位12.4万余户，运输单位近9000户，使用单位12.3万余户，废弃处置单位600余户。其从业人员多达几千万人。

（2）大量生产和使用危险化学品，构成重大危险源数量多。随着我国危险化学品的大量生产和使用，生产规模的扩大和生产，储存装置的大型化，重大危险源也在不断增多。由于这些危险源90%以上与化学品有关，无疑会对城市的安全构成巨大的威胁。

（3）危险性大，事故多发。危险化学品固有的易燃、易爆、有毒、腐蚀等特性会给人类的生命和生存及发展环境带来副作用，如果处理不当或疏于管理，将会发生严重的化学事故，给人类造成严重的危害。而化学事故具有突发性，且波及面较大，如果采取的抢救方法不当，将难以控制事故现场，甚至会导致事态的扩大。化学事故不仅发生在生产企业，它涉及生产、使用、经营、运输、储存和销毁处置6个环节，每个环节都有可能发生危及人和环境的重大事故。

由上述分析可以看出，应急救援的主要对象是突发的、后果与影响严重的公共安全事故、灾害与事件。这些事故、灾害或事件主要来源于以下8个公共安全领域：工业事故，自然灾害，生命线事故，巨大工程，环境污染及人员密集场所，交通事故，公共卫生事件，突发社会事件。因此，应急救援支持系统是城市公共安全管理系统中极其重要的组成部分，如图3-1所示。

二、事故应急救援的指导思想与原则

1.事故应急救援的指导思想

认真贯彻“安全第一，预防为主，综合治理”的管理方针，牢固树立“以人为本”的理念，本着对人民生命财产高度负责的精神，坚持“预防为主，居安思危，常备不懈”，并按照先救人、后救物和先控制、后处置的指导思想，在发生事故时，能迅速、有序、高效地实施应急救援行动，及时、妥善地处置重大事故，最大程度地减少人员伤亡和危害，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

2.事故应急救援的基本原则

（1）集中领导、统一指挥的原则　事故的抢险救灾工作必须在应急救援领导指挥中心的统一领导、指挥下展开。应急预案应当贯彻统一指挥的原则。各类事故具有随机性、突发性和扩展迅速、危害严重的特点，因此应急救援工作必须坚持集中领导、统一指挥的原则。在紧急情况下，多头领导会导致一线救援人员无所适从、贻误战机的不利局面。

（2）充分准备、快速反应、高效救援的原则　针对可能发生的事故，应做好充分的准备，一旦发生事故，要快速做出反应，尽可能减少应急救援组织的层次，以利于事故和救援信息的快速传递，减少信息的失真，提高救援的效率。

（3）生命至上的原则　应急救援的首要任务是不惜一切代价，维护人员的生命安全。事故发生后，应当首先保护老弱病残人群、游客顾客以及所有无关人员安全撤离现场，将他们转移到安全地点，并全力抢救受伤人员，以最大的努力减少人员伤亡，确保应急救援人员的安全。

（4）单位自救和社会救援相结合的原则　在确保单位人员安全的前提下，事发单位和相关单位应首先立足自救，与社会救援相结合。单位熟悉自身各方面情况，又身处事故现场，有利于初期事故的救援，将事故消灭在初始状态。单位救援人员即使不能完全控制事态，也可为外部救援赢得时间。事故发生初期，事故单位必须按照本单位的应急预案积极组织抢险救援，迅速组织遇险人员疏散撤离，防止事故扩大。这是单位的法定义务。

（5）分级负责、协同作战的原则　各级地方政府、有关单位应按照各自的职责分工，实行分级负责、各尽其能、各司其职，做到协调有序、资源共享、快速反应，建立企业与地方政府、各相关方的应急联动机制，实现应急资源共享，共同积极做好应急救援工作。

（6）科学分析、规范运行、措施果断的原则　科学、准确地分析、预测、评估事故事态发展趋势、后果，科学分析是做好应急救援的前提。依法规范，加强管理，规范运行可以保证应急预案的有效实施。在事故现场，果断决策，采取适当、有效的应对措施是保证应急救援成效的关键。

（7）安全抢险的原则　在事故抢险过程中，采取有效措施，确保抢险救护人员的安全，严防抢险过程中发生二次事故；积极采用先进的应急技术及设施，避免次生、衍生事故发生。

三、事故应急救援任务与目标

1.事故应急救援的目标

（1）抢救受害人员。

（2）减低或减少财产损失。

（3）消除事故造成的后果。

2.事故应急救援的任务

（1）立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其他措施保护危害区域内的其他人员　抢救受害人员是事故应急救援的首要任务。在应急救援行动中，快速、有序、有效地实施现场急救与安全转送伤员是降低伤亡率、减少事故损失的关键。由于重大事故发生突然、扩散迅速、涉及范围广、危害大，应及时指导和组织群众采取各种措施进行自我防护，必要时迅速撤离出危险区或可能受到危害的区域，并在撤离过程中，积极组织群众开展自救和互救工作。

（2）迅速控制危险源（危险状况），并对事故造成的危害进行检测、监测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度　及时控制造成事故的危险源（危险状况）是应急救援工作的重要任务。只有及时控制住危险源（危险状况），防止事故的继续扩展，才能及时、有效地进行救援。特别是对发生在城市或人口稠密地区的化学品事故，应尽快组织工程抢险队，与事故单位技术人员一起及时控制事故继续扩大蔓延。

（3）做好现场清洁和现场恢复，消除危害后果　针对事故对人体、动植物、土壤、水源、空气造成的现实危害和可能的危害，迅速采取封闹、隔离、洗消等技术措施。对事故外溢的有毒有害物质和可能对人与环境继续造成危害的物质，应及时组织人员予以清除，消除危害后果，防止对人的继续危害和对环境的污染，应及时组织人员清理废墟和恢复基本设施，将事故现场恢复至相对稳定的状态。对危险化学品事故造成的危害进行监测、处置，直至符合国家环境保护标准。

（4）查清事故原因，评估危害程度　事故发生后应及时调查事故的发生原因和事故性质，评估出事故的危害范围和危险程度，查明人员伤亡情况，做好事故调查。

3.事故应急救援的特点

应急救援工作涉及技术事故、自然灾害（引发）、城市生命线、重大工程、公共活动场所、公共交通、公共卫生和人为突发事件等多个公共安全领域，构成一个复杂的系统，具有不确定性、突发性、复杂性和后果、影响易猝变、激化、放大的特点。

（1）不确定性和突发性　不确定性和突发性是各类公共安全事故、灾害与事件的共同特征，大部分事故都是突然爆发，爆发前基本没有明显征兆，而且一旦发生，发展蔓延迅速，甚至失控。因此，要求应急行动必须在极短的时间内在事故的第一现场做出有效反应，在事故产生重大灾难后果之前采取各种有效的防护、救助、疏散和控制事态等措施。为保证迅速对事故做出有效的初始响应，并及时控制住事态，应急救援工作应坚持属地化为主的原则，强调地方的应急准备工作，包括建立全天候的昼夜值班制度，确保报警、指挥通信系统始终保持完好状态，明确各部门的职责，确保各种应急救援的装备、技术器材、有关物质随时处于完好可用状态，制定科学有效的突发事件应急预案等措施。

（2）应急活动的复杂性　应急活动的复杂性主要表现在：事故、灾害或事件影响因素与演变规律的不确定性和不可预见的多变性；众多来自不同部门参与应急救援活动的单位，在信息沟通、行动协调与指挥、授权与职责、通信等方面的有效组织和管理；以及应急响应过程中公众的反应、恐慌心理、公众过激等突发行为复杂性等。这些复杂因素的影响，给现场应急救援工作带来了严峻的挑战，应对应急救援工作中各种复杂的情况做出足够的估计，制定出随时应对各种复杂变化的相应方案。应急活动的复杂性的另一个重要特点是现场处置措施的复杂性。重大事故的处置措施往往涉及较强的专业技术支持，包括易燃、有毒危险物质、复杂危险工艺以及矿山井下事故处置等，对每一行动方案、监测以及应急人员防护等，都需要在专业人员的支持下进行决策，因此，针对生产安全事故应急救援的专业化要求，必须高度重视重大事故的专业应急救援力量、专业检测力量和专业应急技术与信息支持等的建设和完善。

（3）后果易猝变、激化和放大　公共安全事故、灾害与事件虽然是小概率事件，但后果一般比较严重，会造成广泛的公众影响，应急处理稍有不慎，就可能改变事故、灾害与事件的性质，使平稳、有序、和平状态向动态、混乱和冲突方向发展，引起事故、灾害与事件波及范围扩展，卷入人群数量增加，人员伤亡与财产损失后果加大。猝变、激化与放大造成的失控状态，不但会迫使应急呼应升级，甚至可导致社会性危机出现，使公众立即陷入巨大的动荡与恐慌之中。因此，重大事故（件）的处置必须坚决果断，而且越早越好，防止事态扩大。因此，为尽可能降低重大事故的后果及影响，减少重大事故所导致的损失，要求应急救援行动必须做到迅速、准确和有效。

①迅速　就是要求建立快速的应急响应机制，能迅速准确地传递事故信息，迅速地调集所需的大规模应急力量和设备、物资等资源，迅速地建立起统一指挥与协调系统，开展救援活动。

②准确　要求有相应的应急决策机制，能基于事故的规模、性质、特点、现场环境等信息，正确地预测事故的发展趋势，准确地对应急救援行动和战术进行决策。

③有效　主要指应急救援行动的有效性，很大程度上取决于应急准备的充分性与否，包括应急队伍的建设与训练，应急设备（施）、物资的配备与维护，预案的制定与落实以及有效的外部增援机制等。