第二节　战时国民政府的财政

一　战时财政征收

抗战时期财政征收，主要包括税收（关税、盐税货物税等）和田赋。

抗战爆发之初，1937年8月国民政府确定的税制方针为：1．改进旧税，变更稽征办法，维持国有收入；2．举办新税，另辟战时特别财源⁽⁵³⁾。随后，国防最高会议常务委员会第六次会议议决授权财政部，对于修改关税、统税、印花税、所得税等税则，“得以命令先予施行，一面将办理情形呈报行政院核准追认，以应事机”⁽⁵⁴⁾。这样往常税则修改办理之繁重手续得以大大简化，以因应情势对税制进行及时调整整顿，以保证税项收入。在1938年制定的《抗战建国纲领实施方案》中，国民政府进一步将税制方针确定为：从整理旧税与举办新税两方面，推行战时税制。其中整理旧税，在关税方面，改定现行出口税则，“凡出口货品所得外币价款结售于国家银行者，分别减免出口税，手工艺品出口亦予免税，以奖励输出，易取外汇”。在货物税方面，奖励统税货品工厂移设内地，增加卷烟税率以节制消费兼顾税收。在直接税方面，扩大所得税范围，“凡动产与不动产之所得概予课税，现行税率酌予提高，并采分级累进制，使负担公允”。举办新税，主要是举办战时消费税、战时利得税及遗产税⁽⁵⁵⁾。

战前，统税为关税、盐税之外的第三大税项，主要是采用就厂征收的方法。抗战爆发后，对于战区、沦陷区的工厂已经无法如前征税。自1938年4月起，对于内运应纳统税均由第一道统税机关进行查验补收；没有统税机关的情况下，则由海关代征统税。在统税征收科目方面有所增加，如1940年12月开征糖类统税，课税对象包括国制和进口糖类，税目有七种，即红糖、桔糖、白糖、冰糖、方糖块糖、糖精以及其他经财部核定之糖类，征收税率均课统税15％。此外，在课税单位、完税价格、驻厂征收、重征与税照、报请与登记等均有相应规定⁽⁵⁶⁾。至1941年7月，规定征收货物统税之货品包括卷烟、薰烟叶、洋酒、火酒、饮料品、火柴、糖类、水泥、棉纱、麦粉等十类，由财政部税务署所属税务机关征收之。统税原来采用从量税率，随着物价波动严重，1940年下半年起财政部提高税额一倍征收统税，复于1941年9月起，改为各货品均采取从价税率，区别不同货品分别征收2.5％至80％不等税率。如卷烟从价征收80％，洋酒啤酒从价征收60％，国产烟酒类税方面，税率相对较低。其中，烟类税分烟叶、烟丝两种，烟叶依照产地核定完税价格征收30％，烟丝税征收15％。酒类税按照产地核定完税价格征收40％；棉纱从价征收3.5％，麦粉从价征收2.5％，以体现对日用奢侈品和日用必需品的区别对待。茶类统税方面，包括国内产制及国外输入之茶类，具体有红茶、绿茶、砖茶、毛茶、花薰茶、茶梗、茶末等八类，税率规定为15％。并实行国制产茶出口退税，以补贴促进国货出口，拓展国际市场，赚取外汇⁽⁵⁷⁾。

抗战时期，由于扩大统税范围，将其发展为货物税，并结合专卖政策，使得货物税征收数量逐年上升。据统计，货物税征收数量1940年是7200万元，1941年是18900万元，1942年是78300万元⁽⁵⁸⁾。

在直接税的开征方面，主要有印花税、所得税、利得税和遗产税。印花税战前已经开征，“八一三”淞沪抗战之际，国民政府鉴于“值兹非常时期军需浩繁”，决定将现行印花税率加倍征收，即“现行印花税法第十六条税率表第一目至第三十五目所定之税率一律加倍征收”；并酌量扩充征税范围，凡呈文申请书，诉愿书保结、甘结、切结，每件贴印花二角；分别加重处罚漏税之罚款数额，“现行印花税法第十八条所定处分应纳税额十倍以上三十倍以下罚款，改为二十倍以上六十倍以下，如倍数计算不满五元时，应处以五元之罚款”⁽⁵⁹⁾。所得税战前仅开征了该税目中第二类的薪给报酬所得以及第三类的公债利息所得。1938年之后，开始计征第一类营利事业所得和第三类存款利息所得。另外1938年7月1日起计征过分利得税，征收对象范围为：1．凡公司商号、行栈工厂或个人资本在二千元以上之营利事业，官商合办之营利事业及一时营利事业，其利得超过资本额百分之十五者；2．财产租赁之利得超过其财产价额百分之十二者。税率自百分之十至百分之五十不等，但“凡由战区迁入内地之工厂及因战事受有重大损失之营业，经查明属实者，应暂予免税”⁽⁶⁰⁾。开征过分利得税的同时，取消了各省此前擅征的战时利得税、战时商捐等名目。

至于战前规划但未及开征的遗产税，也于全面抗战爆发一年后开始征收。根据1938年10月6日公布的《遗产税暂行条例》，遗产税的征税对象范围为本国公民死亡时在国内和国外的遗产，包括被继承人之动产不动产及其他一切有财产价值之权利；征收税率，遗产总额5000元以上者，一律课税1％，遗产额超过5万元者，依其超过额实行按级计算加征，并一一规定按级计算加征之税率，最高就其超过额征收50％，以体现区别对待；关于减免征税，第七条对免纳做出规定，如遗产总额未满5000元者，军官、士兵及公务员战时阵亡或因战地服务受伤致死者之遗产，涉及文化教育等之遗产，捐助各级政府之财产等，则予以免征，以鼓励人们抗战建国，踊跃捐输之积极性。此外，暂行条例还就遗产处分分割、报告期限、申请诉讼、纳税时间次数与证明以及拖延隐匿等，均做出相应规定⁽⁶¹⁾。暂行条例于1940年7月1日付诸实施。

在关税方面，为了鼓励战时必需品的输入，实行减税，凡列为减税货品的，仅按照1934年进口税则原定税率之三分之一缴纳进口税，因此最低者为值百抽三，最高者也仅为值百抽十左右。至于洋米、汽油、柴油、救护药品和医疗器械等，则全免进口关税。至于非必需的奢侈品，则实行禁控，必须凭进口特许证方得输入。另外考虑到物价波动的因素，自1941年4月起，对于进口洋货的按量计税部分改为按价计税。另一方面，为了鼓励出口，凡由专门国营机关统一收购外销的货物，如矿产品、桐油、茶叶、猪鬃、羊毛、蚕丝等，以及经规定由商人向国家银行结售外汇的出口商品，如肠衣、羽毛、皮革、子仁、木材、麻类等，凭准运单或银行结汇证明书，由海关验放，豁免出口税。对于由沦陷区转运内地行销的洋货，则需要补缴进口税；凡禁止进口的洋货，或以禁止进口的货品为原料制成的物品，则不得转运内地销售⁽⁶²⁾。

盐税方面，1941年9月起将从量计征改为从价计征，避免因物价上涨而导致盐税在盐价中的比重急剧下降这一不合理的现象，增加盐税的收入。

1941年6月23日，在重庆召开的全国财政会议第五次大会通过了裁废各省货物税改办战时消费税案，即克期裁废各省货物通过税、产销税及其他对货物征收之一切捐费，所相应导致的各省收入之减少，由中央统筹弥补办法；另由国民政府举办战时消费税，其要点为：战时消费税为中央税，其课税货品由财政部另表公布，其税率对奢侈品征收10％至30％，对日用品征收3％至6％；战时消费税在货品产地一次征足，进口制造品及直接消费品则由海关按同样税率征收消费税；业经征收战时消费税的货品如系输出国外者，于出口时退还已交之税款；战时消费税不得征收任何附加捐费⁽⁶³⁾。

抗日战争爆发后，各省以财政困难为由，或自行征收货物通过税产销税，或以统制管理物资名义收取捐费。征收种种名目税费的，有粤、桂、湘、赣、闽、浙、陕、甘、宁、青、苏、皖等十二个省份，至1940年征收总额约达7600万元。

抗战爆发时，田赋为地方税，一般以面积为标准，以货币缴付。随着战争进展，沦陷区和战区实际上难以维持正常的农业生产和田赋征收，于是国民政府于1939年9月颁行《战区土地租税减免及耕地荒废之救济暂行办法》，主要内容：1．已沦陷为敌人控制之地区，赋税暂行豁免；2．沦陷地方经过克复，或游击队武力控制，能行使政权之地区，土地赋税及附加税，应予减征，以不超过原税额50％为原则；又田租应予减低，承租人应缴之佃租以不超过原额三分之二为原则；3．接近战区及将成为战场之地区，土地赋税及佃租亦应减轻，准用第二项规定；上述2、3两种地区之土地赋税，得以农产物按照市价折算缴纳实物⁽⁶⁴⁾。这是抗战爆发后关于部分地区土地征收标准变更的最初规定，一方面规定缴纳赋税或佃租，得依照市价折算，另一方面规定征额均比照原额减轻，其主要精神，系对战区及沦陷区农村和农民的一种优待办法。　　

与此同时，在国民政府控制的地区除了总体上仍如常继续征收田赋外，晋、闽、浙、甘等省相继开始酌征实物。

山西是最早开始田赋改征实物的省份。1937年随着抗战军兴，在山西境内经常作战的国民党军队为数颇多，虽然军饷基本按时拨放，但随着物价逐渐高涨，军粮购备困难很大。从1938年起，山西开始试行所谓摊派法，其摊派对象为财产在3000元以上之富户，分为三等九级，按累进率摊派。到了1939年，山西各驻军盛行“借粮”之风，名为官购，实同征用，结果困难迭出，主要是越来越不易购得平价军粮，同时运输又甚感困难。于是自1940年春山西地方当局倡行田赋改征食粮办法，具体为：1．我统治区，采用集中方式；2．敌我交错区，由人民自行保存；3．敌侵占区，则由人民直交钱赋。因山西境内105县已破碎不全，全年田赋共284万两，1940年开征，计粮30万担，棉10万斤，布400斤。省财政厅规定，每两征小米、大米或小麦1官担（山西官秤130斤、新市秤155.172斤）。大麦、豇豆、豌豆、扁豆、绿豆1担半，或谷子、黑豆、高粱、乔麦2担，折为1担；布4斤、棉10斤，亦等于1两。缴纳粮食之运输，大体由征收者和缴付者各负担一半⁽⁶⁵⁾。

福建在全省范围里也较早田赋改征实物。经呈请国民政府核准，福建全省自1940年10月1日该年下忙第二期起开征，其主要办法为：1．依照各县“七七”事变前一年之平均米价为标准，将现有田赋正附税额（包括丁粮每两石正税及原有省县附加）折成米额，改征米谷。2．征米如有困难，得依照米价折合缴纳国币，各以其本县上年10月至本年3月间之六个月平均米价，为第一期（或上忙）征收标准，本年4月至9月间之六个月平均米价为第二期（或下忙）征收标准，由各县查明，呈省核定公布。3．一切田赋临时附加，经改征实物或米折后，一律取消。4．改制后之溢额，用以抵补取销田赋附加，废除苛杂，并支应实施新县制及军米与及其他应办事业经费。5．本年事属创办，如依折合价款缴纳国币，准予八折实收。“凡此在谋县财政之整理充实，使能去其苛杂，固其根基，经费既无虞竭蹙，事业可计日成功，而人民实无加重负担之顾虑”⁽⁶⁶⁾。福建省田赋收入之原有数，计每年正赋约600万元，附加约400万元，改制后，估计可收2500万元左右，约增150％。但是，这种实米折价办法，与国民政府所规定者有所不同，事实上更多地成为各地解决眼前财政困难之变相加赋，忽略解决军民粮食问题⁽⁶⁷⁾。

浙江省1941年1月起开始田赋改征实物，其要点为：1．各县田赋改征米额，以原有各则田地山荡应征上、下期田赋省县正附捐税，及比照田赋标准或按亩征收之税费暨带征之赋收公费总数，依照各该县“七七”事变以前一年内1936年7月至1937年6月平均米价，进行折算。2．各县田赋仍分上、下期征收，每期各征半数，上期于5月开征，每期征收均以2个月为限，其原系一次征收者，仍照旧例。3．各县征收实物，如因事实困难，得将米额折合国币征收，以各该县各期田赋开征2个月前4个月内之平均公定米价为折征之标准。4．各县田赋改征实物后，不得再征任何附加税捐，或派征经费。5．逾期或抗缴税款之处分：加收滞纳罚金、拘追、提取欠赋地收益、查封财产；6.1940年份及以前各年份之旧赋，仍照旧追缴；6个月未清缴者，照本办法征收实物及米折标准改征。另外，浙江省颁行施行细则20条，其中规定：业户缴纳实物以干谷为限；田赋缴纳实物部分，得照额酌予折扣，折减成数由省政府随时核定，折缴国币部分须十足征收⁽⁶⁸⁾。但游击区及征收地价税区域，则仍旧贯。

陕西省颁行的《战时田赋改征实物暂行办法》规定：改征标准，未办土地陈报县份按原定粮石数征收，已办土地陈报后，按新定赋额半数粮石改折银元比率，回折粮石数征收；暂分全省为五个标准区，分别征收米、麦、小麦，并得折收现物实价。折收标准，由省粮食厅根据各县所报上年度和本年度粮价，核定平均粮价；愿以实物缴纳者，须以乡镇为单位，全体皆缴实物。改征后取消一切附加。征收地价税县份及城区，以及积欠田赋，不改收实物或折价。核定征数照收征额八折征收⁽⁶⁹⁾。

甘肃田赋中地丁部分照旧征收国币，粮石部分改征实物。原粮石中三四成折价，每石折收2元2角8分至13元6角8分不等，自1941年起，一律征收本色⁽⁷⁰⁾。

青海省每年征粮4.6万石，除同仁一县全征本色粮米外，其余各县皆本色四成，折色六成。宁夏夏粮本折各半，秋粮全数折色。西康原有辖境仅泸安稍有征折色，其余概征本色，内分红米、青稞、大麦、小麦、菽麦、豌豆、玉麦、粟米、元粮、洋芋等⁽⁷¹⁾。

从国民政府层面看，进入1940年之后，由于后方各地物价、粮价腾涨，对于粮食的统筹管制不容迟缓。1940年12月，行政院第409次会议上，副院长兼财政部长孔祥熙提议，由于各省粮价高涨，政府收支不敷，因而应适应时势需要，准许各省田赋酌量征收实物，并认为田赋征实后，“人民之负担既可平允，政府之损失亦可补偿，而军粮民仓复得资以调节，手续简便，较易推行”。该案经国民党国防最高委员会第四十七次常会决议通过⁽⁷²⁾。

为自本源上解决粮食征购和销售中的问题，1941年3月18日，行政院又修正通过《田赋改征实物办法暂行通则》，要点为：1．田赋改征省份，应自即时起尽量征收实物；2．田赋改征或加征后，所增加人民负担，不得超过物价增加数60％；3．各省征得之粮食，应尽先充作军粮，其处理办法应经全国粮食管理局核准；4．征收实物之种类，应兼顾地方出产及政府需要；5．田赋改征或加征后，省县收入之划分，应不违背现行法令；6．田赋改征或加征后，所有未经中央核准之省县地方税捐，应一律撤销⁽⁷³⁾。

在推行田赋征实的过程中，国民党最高当局意识到，必须从制度安排上解决地方政府对于财政收支状况的担忧，决定：“田赋改组中央，省经费中央统筹。”⁽⁷⁴⁾1941年4月，国民党五届八中全会“为调整国地收支，并平衡土地负担起见”，决定将各省田赋收归中央整顿征收，以适应抗战需要；而且中央为适应战时需要，得依各地生产交通状况，将田赋之一部或全部，征收实物⁽⁷⁵⁾。随即召开的全国财政会议通过了田赋征实办法，自当年下半年正式把田赋列为中央收入。田赋征实以原来的田赋正附税总额为折征标准，以稻谷小麦为主，每元折2市斗稻谷，产麦区另折征等价小麦；并试各地农产具体情况，兼征等价杂粮。其赋较重之省份，得请财政部酌量减轻。次年征实标准提高，每元赋额折征稻谷4市斗，或小麦2斗8升。由于征实所得粮食无法满足军公粮所需，遂于征实之外，另办粮食征购，大体参酌各省所需和粮价，分省核定征购数额与价格⁽⁷⁶⁾。实施田赋征实的成效，1941年度后方地区征收总额为谷麦22,938,496石，实际征得谷麦共25,560,297石，超过征额11.2％。1942年度征实征购总额为谷麦65,039,582石，实际征得谷麦共66,175,687石⁽⁷⁷⁾。这与当时国民政府与各地方政府有关部门之间的协力合作有关，更是产粮区民众支持抗战、踊跃输将的结果。

1941年9月，财政部为防止延、抗、逃税起见，订定催征通则颁行：公务人员欠赋限期清完，逾期撤职处分；公共团体欠赋，逾期未完，将首领经管人传案追缴；行政机关欠赋，在应领经费内扣除；经征人员通同隐匿或据报不实，从严议处；欠粮总额达三年应完税款以上者，得拍卖其欠税财产；业主远出或住址不明，责成佃户代完抵租。蒋介石令饬各省市地方，不得率行报灾，应先电财政部查核，省政府田赋管理处会同有关人员履勘，妥慎拟议，报部查明核办。财政部复有《田赋征收实物考成办法》颁布⁽⁷⁸⁾。

二　大举内外债和停付关盐税担保外债

1937年卢沟桥事变、尤其是“八一三”淞沪抗战发生后，国民政府原有的正常性财政收入已无法应付迅速增长的军政开支。“盖抗战建国同时进行，需用既繁，税收又减，中央与地方同感支绌，不得不举行新债，以资弥补”⁽⁷⁹⁾。举借公债，首先是内国公债（以下简为内债），便成为国民政府获取税外收入的重要手段。

1937年8月18日，国民政府公布了《救国公债条例》，宣布为“充救国经费起见”，自9月1日起发行公债5亿元。这是中日战争全面爆发后，国民政府公开发行的第一笔内债，其数额超出了战前国民政府所发行的任何一笔内债⁽⁸⁰⁾。与战前发行的内债相比，救国公债有如下特点：不仅可用现金，也可以用“有价物品”认购公债；没有指定具体的还本付息基金，只是笼统地提“由财政部于国库税收项下指拨”；强调对该公债“如有伪造及毁损信用之行为者，由司法机关依法惩处”⁽⁸¹⁾。另外，从公债的募集来看，国民政府于该年8月下旬设立了“救国公债劝募总会”，以国民政府委员、全国经济委员会常务委员、中国银行董事长宋子文任劝募总会会长，国民党中央执行委员会常务委员陈立夫任副会长。这是自南京国民政府成立以来，为发行公债成立的第一个全国性官方背景的劝募机构。此外，该公债系照票面十足发行，利率原定为年息2厘，后在正式发行前宣布改为年息4厘，但仍低于此前南京国民政府所发行的绝大部分内债的利息率⁽⁸²⁾。即便如此，救国公债的认募情况十分踊跃。在公债发行伊始，中央银行、中国银行（包括所属机构及同人）便分别认购2000万元，交通银行系统也认购了500万元。在一年的时间里，救国公债便基本认募完毕。至1938年6月底，解入国库的救国公债发售收入为21619.9余万元，而整个1937财政年度（1937年7月至1938年6月）的各种税项总收入才41287.9余万元⁽⁸³⁾。由此可见，救国公债的发行对抗战初期国民政府的财政收入具有较大的意义。

抗日战争爆发之初，中国在举借外债方面并不顺利，举借内债成为较重要的税外收入手段。在国民政府财政当局看来，“战时弥补国用办法虽不止一端，而以发行公债为最普遍之政策”⁽⁸⁴⁾。在发行救国公债之后，国民政府又在1938年发行了国防公债5亿元（实发49811余万元）和赈济公债1亿元（实发2510万元）。此后，一直到1941年底太平洋战争爆发前，国民政府发行的法币公债数额居高不下：1939年，发行建设公债和军需公债各6亿元；1940年，发行军需公债12亿元（实发124,939余万元）；1941年，发行建设公债12亿元和军需公债12亿元（实发118,460万元）⁽⁸⁵⁾。这样，自抗日战争爆发后的四年里，由国民政府发行的法币公债总额约为59亿元。此外，历年为临时周转库款，另发行有短期国库券及国库证351,395万元⁽⁸⁶⁾。

抗战时期若干省政府发行了地方公债。如山东省政府为“办理全省土地陈报及试办地籍图测量”，于1937年9月1日起发行整理土地公债250万元。安徽省政府于1937年10月1日起，发行完成公路建设公债200万元。江西省政府为发展本省生产建设事业，于1938年1月1日起发行建设公债2000万元；又于1941年9月1日起，发行建设公债1500万元。湖南省政府“为筹办建设事业，充实金融机构及应付紧急需要等费用”，于1938年7月1日起发行建设公债1800万元。河南省政府为“供应紧急要需，发展农村经济”，于1938年8月1日起发行6厘公债500万元。甘肃省政府“为筹办建设事业”，于1938年8月1日起发行建设公债200万元。福建省政府“为筹办紧要设施及建设事业”，于1938年10月1日起发行建设公债800万元。1940年1月1日起，福建省政府又为“发展本省生产建设”，分三期发行生产建设公债2000万元。浙江省政府“为筹措国防特种用费”，于1938年5月1日起发行6厘公债1000万元。广东省政府为“巩固本省国防起见”，于1938年3月1日发行省国防公债1500万元；复以“均衡战时省金库收入”名义，于1939年发行短期金库券480万元。江苏省政府“为整理地方财政及调剂农村金融”，自1939年4月15日起发行地方财政公债800万元；1940年3月1日起，江苏省政府又以“整理地方财政及调剂农村金融”名义，发行江苏地方财政公债1000万元。广西省政府“为调整1939年度省库收支”，自1939年5月1日起发行6厘公债800万元。湖北省政府“为办理农民贷款，拨缴湘鄂粮食管理处资金，暨增加湖北省银行资本，谋产业经济之发展”，自1939年7月1日起发行金融公债800万元。四川省政府“为办理交通生产建设事业”，于1939年9月1日起，发行建设公债750万元；于1940年10月1日起，发行四川省建设公债750万元；复为“整理二十七年五月三十一日以前本省债务”，于1941年1月1日起，发行四川省整理债务公债3500万元。甘肃省政府为“筹办水利农矿事业”，于1941年9月1日起发行公债1500万元。甘肃省政府于1941年1月和1942年1月分2期发行了民国30年甘肃省建设公债共800万元国币。四川省政府为“整理二十七年五月三十一日以前本省债务”，于1941年1月1日起，发行整理债务公债3500万元。安徽省政府为“充实地方银行资金，调剂农村金融，谋经济之发展”，于1941年5月1日起发行公债800万元。该省另为“完成本省公路”，于1941年5月1日起，发行公债200万元⁽⁸⁷⁾。战时地方公债条例均由国民政府公布，一般指定以地方财政收入为担保，由各地方银行或中央政府银行在当地之分行负责经理还本付息，财政部、审计部以及省政府、省财政厅的代表参加基金保管委员会。绝大部分地方公债以举办经济实业或交通事业的名义发行，其使用和偿付是各地方财政开支中的重要部分。

战时各项公债除了利率较低外，一般均十足发行，以一般国民为主要对象；偿还期较长，最短的15年，最长的达30年。另外，战前国民政府所发内债之担保主要是关税（占85％）和盐税（占11％），战时关税和盐税收入锐减，列入公债基金的有所得税、统税、烟酒税、国营事业和建设事业余利等财政收入项目。

除了法币内债外，国民政府还公开发行了其他种类的内债。

1938年，国民政府发行了“民国二十七年金公债”，这是抗战时期第一笔非法币内债。举借定额分别为关金1亿元、英金1000万镑、美金5000万元，并分别印制债票。发行该项金公债的直接目的，是收换民间和海外侨胞所持的金类、外币、外汇及国外有价证券。国民政府规定：如以生金、金制品、金币等缴购者，按每一关金合纯金60.1866公毫的比率发给关金债票；如以国外有价债券缴购者，按当时售价发给英镑债票或美金债票；以关金、英镑、美金之外的其他外币、外汇、国外有价债券缴购者，可按当时市价，任择一种或数种债票。该公债年息5厘，期限15年，自1939年起还本，以盐余为偿付基金。规定还本付息时即以债票种类分别付给关金、英镑和美金。该项公债在国内委托中央、中国、交通三行募集，在海外则由中国银行负责劝募与推销，另由中行委托华侨、中兴、广东、东亚等银行的海外机构代为劝募。各银行劝募该公债，可得劝募债额0.25％的手续费。对踊跃承购的个人和团体，则予以奖励⁽⁸⁸⁾。该金公债的实际发售额分别为关金99,000,110元、英金9,132,340镑、美金48,151,630元⁽⁸⁹⁾，发行是成功的。

此后国民政府又于1940年发行建设金公债（发行定额为英金1000万镑、美金5000万元，实际发售9,874,994英镑、45,989,550美元），1941年发行滇缅铁路金公债（定额与实发额都是1000万美元）⁽⁹⁰⁾。如果加上1938年金公债实际发售额，那么至太平洋战争爆发前，国民政府公开发售的非法币公债共达关金99,000,110元、英金19,007,334英镑、美金104,141,180美元。而在同一时期，国民政府从英国方面借得的债款约为1800万英镑，从美国方面借得债款约为1.7亿美元。还应当指出，这一时期英美政府向中方提供的债款种类是商业信贷和平准基金借款，前一类只能用于购买货物，平准基金借款固然提供外汇现汇，但其使用仅限于维持法币汇价，且置于外方的严格监控之下。由此可见，非法币公债的发行，使国民政府得以获得巨额可自由支配的外汇，其财政意义颇为重要。

总计上述法币公债、短期国库券及国库证、三项金公债，抗战爆发四年里国民政府发行内债共达国币1,015,284.12万元。如果连同战前发行的内债，截至1941年6月底国民政府所欠内债本金共合国币13,183,796,200元⁽⁹¹⁾。

国民政府举借的100余亿元的内债，具有什么财政意义呢？据统计，1937年至1941年国民政府财政总支出约为213.48亿元⁽⁹²⁾。也就是说，国民政府财政实际支出总额的46.7％是通过举借内债得以实现的。

另外，在太平洋战争之前，国民政府还开始发行了实物公债，即1941年9月的粮食库券，这是战前所没有过的特殊形态的内债。当年4月召开的国民党五届八中全会曾提出了“加强公债募集与发行田赋之实物库券双方并进”的方法，其直接目的是为了把握粮源，特别是保证军粮的供应。这一次发行的粮食库券分为稻谷和小麦两类，券面分为1市升、2市升、5市升、1市斗、5市斗、1市石、5市石、10市石、100市石九种。根据收购粮食的数量，分别省区发行；年利息率为5厘，以实物计算。其期限，规定自1943年起分五年偿还，即随同券面额按年抵缴各该省田赋应征之实物⁽⁹³⁾。根据这一规定，国民政府并不准备以货币或实物偿还，所以，该粮食库券实际上是提前征收的田赋。

举借内债固然对解决抗战初期的财政困难起到了重要作用，但战时所需军用物品及交通、经济事业各种器材，多须自国外输入，往往需要以外汇支付。此外，法币汇价的维持，同样需要为数不小的外汇汇兑或平准基金。所以，在举借内债的同时，国民政府还举借了多笔外债。

自抗日战争爆发到太平洋战争前，国民政府举借外债的基本情况如下。

（一）苏联。共达成三项易货借款，总额2.5亿美元，其中前二次借款各5000万美元，均在1938年达成，年利息率3％，期限为5年。第三次借款1.5亿美元于1939年达成，年利息率3％，期限10年⁽⁹⁴⁾。中方均以向苏联出售农矿产品的方式偿付借款的本息。至1941年6月，共动用173,175,809美元⁽⁹⁵⁾。所动支的款额均由国民政府军事委员会向苏方购买军用品。1941年6月苏德战争爆发后，苏联方面停止向中方交货。

（二）英国。于1939年和1941年分别达成平准基金借款各500万英镑，年利息率分别为2.75％和1.5％，用于维持中国法币汇价的稳定。又于1939年3月达成购车信用借款18.8万英镑，年利率5.5％，清偿期限为1939年6月起的48个月⁽⁹⁶⁾。同年8月达成购料信用借款285.9万英镑，年利率5％，清偿期限十四年⁽⁹⁷⁾。1941年6月又达成英镑区购料信用借款500万英镑，年利率为3.5％，清偿期限为自1946年10月31日起的十四年半，但中方可随时提前清偿。根据借款合同的规定，为了迅捷拨付到期本息，中方准备向英方出售猪鬃、茶叶、生丝、锑及其他产品⁽⁹⁸⁾。

（三）美国。于1939年2月达成桐油借款2500万美元，年利率4.5％（后减至4％），清偿期限不得超过1944年1月1日，规定中方在国内收购桐油，分五年运美销售，以收入之半数偿付借款⁽⁹⁹⁾。于1940年4月达成华锡借款2000万元，年利率4％，清偿期限七年，中方在七年期限内向美方运售滇锡共4万吨，其收入提成作为还本付息基金⁽¹⁰⁰⁾。1940年10月达成钨砂借款2500万美元，年利率4％，清偿期限五年，规定中方在偿付期内向美方运售不少于1000吨的钨砂，其收益首先提作偿付基金⁽¹⁰¹⁾。1941年2月，中美之间又达成了金属借款5000万美元，年利率4％，清偿期限七年，规定中方在偿付期内向美方运售不少于1400吨的钨砂、锑、锡，其收益首先提作偿付基金⁽¹⁰²⁾。上述总额达1.2亿美元的四项借款，均属于信用借款，债权方都是代表美国政府的华盛顿进出口银行；各项借款均不得在美国直接购买1939年美国中立法案规定的军械、军火或军用品。另外，1941年4月中美之间达成了平准基金借款5000万美元，年利率为1.5％，使用借款期限初定至当年6月30日，后经双方洽商延长一年；该借款系由美国财政部直接供给，协定未规定中方须提供何种经济担保，也没有规定借款动用部分的清偿期限。该借款规定只能用于在中国维持法币对美元的汇价。另外，中国国民政府和中央银行必须拨付2000万美元加入该平准基金⁽¹⁰³⁾。

（四）法国。于1939年10月达成南镇铁路借款合同，法方为中国修筑湘桂铁路南镇段提供材料和工款共1.8亿法郎，与中国建设银公司共同提供工程需款14.4万英镑（其中法方占49％）。借款年利率7％，清偿期限十五年，中方如果提前清偿，须在6个月前通知法方并支付2.5％的酬金；国民政府以普通盐余、广西矿税、其他国税收入以及南镇铁路之产业、收入作为担保⁽¹⁰⁴⁾。1939年12月，中法又达成叙昆铁路借款，法方为修筑叙府—昆明铁路向中方提供材料及设备，价额以4.8亿法郎为限；年利率7％，清偿期限十五年；国民政府以普通盐余、其他政府收入以及叙昆铁路产业、收入作担保⁽¹⁰⁵⁾。

法国的两项借款，约合1500万美元，远少于苏、英、美各国的借款额。但是法方所要求并为中方所同意的抵押担保条件，以及在工程技术、财务和其他特权方面所获得的中方的让步，却是整个抗战时期中国外债问题中的特例。

除了上述向苏、英、美、法四国的各项借款外，在抗日战争爆发后的四年里，国民政府还因自国外购买机械和军用品积欠有相当数额的外债，计：英金704,866.45镑，美金2,437,937.18元，法金5,126,743.38法郎，港币199,760元，关金195,215.23金单位。连同战前所借外债，结至1941年6月底，所欠外债本金约合国币1,244,035,651元⁽¹⁰⁶⁾。

国民政府一方面大量发行内债和积极举借外债，另一方面不得不支付以往积欠的内外债的本息。偿付本息负担最重的，是以关、盐税担保的债务。按理，关、盐税收入比较稳定，一直被视作债务的“确实担保”。自抗日战争爆发后，中国关税、盐税多为日本方面劫持，收入骤短。至1938年底，战区关税遭日本劫持约达国币1.5亿元以上。为了维护债务信用，国民政府起初由中央银行垫付到期内外债的本息。据统计，从1937年9月到1938年12月，仅垫付以关税担保的各内外债之本息，就达1.75亿元，占1937年度财政实收总额的42.4％⁽¹⁰⁷⁾。当时无论从财政收支还是从外汇储备来看，都不可能继续垫付以关盐税担保的内外债的本息了。

1939年1月15日，国民政府财政部宣布：把以关税作担保的债赔各款改为摊存办法，“嗣后对于海关担保各项长期债务，凡在战前订借而尚未清偿者，当就战区外各关税收比例应摊之数，按期拨交中央银行专款存储。惟此项摊存办法，原系应付目前非常情势之临时措置，如战区各关将已存欠缴之应摊债赔款及嗣后税收应摊之数额如数照旧解交总税务司时，政府自当仍即同时照旧拨付债赔款基金，以恢复战前原状也”⁽¹⁰⁸⁾。具体地说，就是把每月海关担保各项债务之数额，按照各关所在地划分为战区（即日占区）及非战区（即国统区）两部分，各以上个月每区收入数目比照全国关税收入总数，定为各该区本月份应摊债额之标准；国民政府停止支付海关担保各债的本息，但把国统区各关应承担的份额存入中央银行备付，恢复支付的条件，是日占区各关将其以前欠缴之款（即至1938年底的1.75亿元国币）补齐并每月向总税务司照旧解款。具体而言，当时在关税担保项下的长期债务本额约合国币25亿元，其中外币借款约为6亿元，庚子赔款约1亿元，国币借款约18亿元；而1939年内每月偿付数，外币借款项下约合400万元国币，庚子赔款项下约合国币300万元，国币借款项下约合1100万元，亦即每月应付之数约等于国币1800万元⁽¹⁰⁹⁾。

同年3月，国民政府又宣布：“鉴于日方干涉盐税收入范围益广”，决定停付以盐税担保各债本息，采用与关税担保外债同样的摊存方法⁽¹¹⁰⁾。

国民政府宣布停付本息、采用摊存办法的，有以关税担保的英德续借款、善后借款、庚子赔款，以及民国二十五年统一公债、民国二十五年复兴公债、民国十七年金融长期公债三项内债；以盐税作担保的有湖广铁路借款、克利斯浦借款、美国芝加哥大陆商业银行借款、英国费克斯马可尼公司借款、美国太平洋拓业公司借款等五项外债。

但是，国民政府规定上述三项内国公债照常抽签，中签债票和到期息票，可由中央、中国、交通、中国农民四家政府银行贴现⁽¹¹¹⁾。至于以某关附加捐税，或某省盐税及附税担保的内债，如疏浚河北省海河工程公债，辟浚广东省港河工程公债，玉萍铁路公债，二十六年整理广西金融公债，均不在摊存之列。这样，国内债权人的利益实际所受到的影响并不大。此外，对于中法南镇铁路借款和1938年的金公债，虽然担保中都涉及盐余，但系抗战爆发后举借的，国民政府均由国库另行拨付，予以维持。这样，有利于在战时继续举借内外新债。

三　巨额赤字和通货膨胀

抗日战争爆发后，国民政府的财政开支剧增，赤字情况即总岁出与实际收入的亏短数，渐趋严重。

抗战爆发初始，国民政府曾明确了为支持抗战实行节减开支的方针。1937年8月，国防最高会议通过国民政府抗战《总动员计划大纲》，其中关于财政管理实施方案，就有核减党政各费及停止不急需之一切事业费支出；整理地方财政，增收节支，使有余力补助中央战费⁽¹¹²⁾。但实际财政收支的不平衡愈益严重。1936年度（自1936年7月到1937年6月底），国民政府的财政赤字为国币600.7百万元，占当年度财政实支总额的31.7％⁽¹¹³⁾。1937年度，财政赤字便增加到1532百万元，占财政实支总额的73.3％。1938年度（只包括1938年7月至12月的数字，1939年起，财政年度改成与历年制相同）财政赤字为872百万元，占实支总额的74.6％；1939年度赤字达2082百万元，占实支总额的74.4％；1940年度赤字激增至3971百万元，由于整个开支额的增加，占实支总额的比率增加到75.1％。而1941年度的赤字高达8819百万元，比上一年度增加了122％，赤字占实际支出总额的88.2％，增加了13个百分点⁽¹¹⁴⁾。

赤字额的迅速增加，既是实际支出特别是军政开支居高不下所致，也与战时财政收入、尤其是正常税项增收无着有关。至于举借公债，无论是内债还是外债，虽然可以应付一时，但还本付息又将成为日后的开支负担。这样，增发钞票就是国民政府不得不作出的选择了。

国民政府之所以采取通货膨胀政策，与抗日战争的爆发有着直接联系。大规模军事行动的持续，既造成了金融的紧张，又导致对通货需求的增加；加上国民政府自战争一开始就实施了收兑金银和吸收侨汇的政策，这些都使得法币的发行量逐渐增长。

通货膨胀政策的出笼，也有一个过程。自1935年11月实行法币政策到1937年抗日战争爆发，在20个月内，法币的发行量只是从4.5亿元增加到14亿余元，增加的幅度还小于被废止的银币的数额，可视作紧缩状态的货币流通。在战争爆发的头几个月里，法币的增发幅度也是很有限的。如以1937年6月法币的发行额14.07亿元视作指数100，那么当年9月的发行额15.44亿元的指数，只相当于109.8，增加了9.8个百分点。同年12月的发行额为16.39亿元，比9月份只上升了6.7个百分点⁽¹¹⁵⁾。应当说，这一增发幅度还是正常的，是可以为国民政府所实际掌握的财政力量与经济力量所承受的。

但是，由于实行法币政策时国民政府承诺了无限制买卖外汇的义务，这在战争情况下却是无法长久履行的。于是，在1937年11月间，国民政府有关当局就已经在考虑采取通货膨胀的政策了。财政部部长孔祥熙提出了“维持法币同时并应增加筹码”的目标，并提出发行不可兑换外汇的“货币券”⁽¹¹⁶⁾。当时任中央银行业务局局长席德懋不同意在法币之外再公开发行一种不兑换外汇的货币，认为这将造成两种不同之币制，“影响法币信用及外汇甚大”，势必使法币政策趋于崩溃。席德懋建议“空发”法币5亿元到10亿元，中央银行的英籍顾问罗杰士也赞成这一主张。按照席德懋的私下解释，所谓空发，既不公开宣布取消法币可以买卖外汇的政策，又不为所发行的钞票提供任何准备，“只要保守绝端秘密，对外否认”⁽¹¹⁷⁾。这一建议后来为财政部所接受，并且得到了四联总处乃至蒋介石本人的允可。于是，从1939年1月1日起，中中交农“四行发行法币，增加之数可暂以金公债充作现金准备，另帐登记”⁽¹¹⁸⁾。公债票本身是国民政府发行的，它与维持同样是政府所发行的法币的币值，在任何意义上都没有必然的联系。至当年9月，国民政府对于法币发行的准备金中，除了原来规定的现金准备和保证准备之外，又加入了短期商业票据、货物栈单、生产事业之投资凭据。这样，战时便于法币扩大发行的因素进一步增加，通货膨胀政策在法理上和操作上都不存在什么重大障碍了。

抗战爆发后法币的实际增发情况可见下表：

从上表可以看出：自抗日战争爆发到1939年6月的两年里，法币发行额增加了近13亿元，每一季度的法币发行平均增加率为11.5％，应当说涨幅不大。1939年第三季度以后，到1940年底，法币增发额超过51亿余元，每季度的平均增加率达61.2％，速度明显加快。而1941年到1942年3月，法币增发额已近百亿元，每个季度平均增加率提高到137.1％。

如果进一步考察法币的增发情况，还可以看出抗战爆发后中央、中国、交通、农民四行在货币发行过程中地位的变化。1937年6月，四行的法币发行额分别是37,584万元、50,986.3万元、31,354.8万元、21,795.1万元，其中中国银行占法币发行总额的36.23％，中央银行只占26.71％；到1938年9月时，中国银行的发行额为66,193.7万元，占同期法币发行总额的34.39％，仍超过中央银行（发行额为56,638.2万元，占29.43％）。但到1938年12月，中央银行的法币发行额达73,802.8万元，占发行总额的32.55％，居四行之首，同期中国银行的发行额为71,105万元，占发行总额的比率为31.36％。此后，中央银行的发行额一直居四行首位。到1942年3月，中央银行的发行额已达717,620.2万元，占发行总额的40.93％，远超过其他三行。同期中国银行的发行额是502,942.3万元，占28.72％，交通银行的发行额为209,587.9万元，占16.6％；中国农民银行的发行额为240,785.8万元，占13.75％⁽¹¹⁹⁾。

还应指出的是，从1939年开始，无相应发行准备的所谓“另帐”发行额迅速增加。具体数额可见下表。

战时通货膨胀转趋严重，与法币实行另帐发行直接相关。自1939年9月起，中央银行的发行额一直超出中国银行和交通银行的另帐发行额之和。而自1942年12月起，中国银行和交通银行的另帐发行额基本上被限定，但中央银行的另帐发行额却急剧上升。

与通货膨胀相应的，是国民政府统治地区物价的上涨。抗日战争爆发之初，物价指数上升得并不快。但从1938年起，物价上涨的趋势逐步明显。

以下是国统区主要城市平均零售物价指数变化表：

资料来源：［美］杨格：《中国与外援，1937—1945年》，第436页。（Arthur N．Young, China and the Helping Hand,1937—1945,Harvard university Press,Cambridge,Massachusetts,1963,p．436．）

进一步的计算表明，每一年比上一年物价上涨的幅度分别为：1938年，40％；1939年，83％；1940年，124％；1941年，173％。

作为战时中国经济和政治的中心所在地重庆，物价上涨、法币购买力下降的情况显得更为严重。以下是1937年至1941年底的变化情况：

资料来源：物价指数：《上海解放前后物价资料汇编（1921年—1957年）》，上海人民出版社1958年10月版，第195—196页；法币购买力指数：杨荫溥《民国财政史》，第159页。

可以看出，1939年是物价迅猛上涨、法币购买力急剧下降的转折点。

战时物价指数上涨的原因，往往被归于货物短缺和运输的困难。但是，事实上后方各地的基本必需品的生产还能够维持下去，还有不少货物可以辗转从日伪占领区获得。正如当时担任国民政府财政部顾问的美国人杨格所指出的：“物价不断上升之主因，显然是由于钞票泛滥，而不是由于货物普遍缺乏或运输困难的不断增加。”⁽¹²⁰⁾

应当指出，国民政府在战争爆发后不久便注意到平抑物价的重要性，也采取了若干措施。1938年10月，国民政府曾明确把三大类近五十种货物列为经济部“指定产品”，授权经济部“对于指定之物品，得因必要分别为禁售或平价之处分”⁽¹²¹⁾。战时通货膨胀之下，物价的平抑成为国民政府十分头疼的难题。

物价的大幅度上涨引起了国统区社会各阶层普遍的不满。考察通货膨胀、物价上涨、法币购买力下降的后果，还必须联系同期领薪阶层实际收入指数的变化。重庆等地部分领薪阶层实际收入指数可见下表：

到抗战中期，以工薪收入为生的人们已经明显成为战时通货膨胀的直接受害者。他们的名义工资也会有一定程度的提高，但与物价指数上涨、法币购买力下降的幅度相比，他们的实际收入和生活水准比战前大大地降低了。特别是完全靠薪金的普通教师、公务人员和士兵，事实上处于难以为继的艰难境地。