第九章 国民政府的财政金融
第一节 国民政府财政管理制度的建立
一 财政收支体制的确立和完善
财政收支体制是国民政府财政管理制度的一个重要方面，是确定国家与地方财政收支权限和范围的一项根本制度。
中华民国创立以后，资本主义现代化财政金融制度已开始建立。但因北京政府时期，袁世凯复辟帝制，接着是军阀混战，分裂割据，各自为政，列强又从中干扰，故统一全国财政，建立现代财政管理制度遂告幻灭。
国民政府成立后，先是任命古应芬为财政部长（实际上是钱新之代），后由孙科继任。蒋宋联姻后，蒋介石于1928年1月由上海回南京主持“政府大计”，又任命宋子文为财政部长，同年1月7日就职。1931年12月下旬，蒋介石第一次宣布下野，宋为与蒋共进退，也辞去财长职务。在这期间是孙科出任行政院长，任命黄汉梁为财政部长，时间不满一个月。1932年1月蒋介石复职，宋也随之复任。1933年10月29日宋辞去财长职务，蒋又任命孔祥熙为财长，1933年11月1日就职，直到1944年11月20日辞职。整个30年代，国民政府的财政金融大权掌握在蒋介石的姻亲宋、孔二人的手中。宋、孔在任财长同时，还担任国民政府的行政院副院长兼中央银行总裁，为支持蒋介石继续“北伐”和维护国民政府统治发挥了重要作用，同时也对中国现代财政金融制度的建立作出了一定贡献。
宋子文出任财长之后，正值蒋介石联合冯、阎、桂各派，准备继续北伐打倒控制北京政府的奉系军阀之时，国家国库空虚，入不敷出。宋子文在筹款过程中遇到不少难题，使他深深认识到，全国财政不统一，现代财政管理制度不健全，是造成财政困难和经济不发展的一大原因。当1928年6月北伐军攻占天津，奉系张作霖势力退至关外，中国表面达到统一之后，宋便向国民党中央提出“将各项国税一律收归部办，以谋财政统一”的方案。他指出：“谨查我国民政府自珠江流域进展至长江、黄河流域，对于军事、外交、财政、交通，首在维持统一；而财政为国家之命脉，尤贵彻底统一，方能顺利进行。近时关于本部税收方面，常有他项机关代为主管支配，政出多门，遂生扞格，预决算亦因之破坏，于财政前途影响匪细。……拟请将各项国税范围无论直接间接，凡现为他项机关所管辖者，一律收归本部办理。”(1)该方案在国民党中央获得通过，从而使宋实施财政统一措施得以全权处理。当时，国民政府真正能够控制的只有江浙皖赣四省，其他各省的财政收入多为地方军阀把持和截留。为了加强中央财力和统一全国财政，首先必须抓住划分国地收支系统，统一财务行政，逐步建立与政府行政组织相一致的中央财政、省（市）财政与县财政的三级财政体制。但是，财政状况的改善必须以社会经济发展为前提。为此，宋子文决定在召开全国财政会议之前，先行召开全国经济会议，企图通过两会来确立财政体制和制定各项财政经济政策。
全国经济会议于1928年6月下旬在上海召开。出席这次会议的约有七十人，是中国银行界和工商界的头面人物及财政经济问题的专家与学者，约有四十五人是中央和各省市政府的代表。这次会议名义上虽是全国性的，实际上却是被江浙资本集团所控制的，工商界代表中有70％是江苏和浙江籍的，江浙资本集团的所有主要人物都参加了这个会议，其中包括虞洽卿、王晓籁、荣宗敬、李铭、张公权、宋汉章、陈光甫、秦祖泽和徐新六等人(2)。
会议开幕时，宋子文首先发言，他对过去采取强制手段筹措财政款项的做法表示歉意，承认“战争时期我们曾被迫使用极端手段来筹集经费”。接着，他号召出席会议的工商界领袖人物与政府合作，宣称：“如果不让人民参与政府政策的制定，没有任何一个政府会得到人民信任”，“财政部决不能坐等人民参与政府制定高超计划的实现。为此，我们召集可信赖的非政界人士、纳税人的代表在一块来批评我们，帮助我们和指导我们”，并且说这次全国经济会议的成就，“将是中国走向民主制度的一步”(3)。这次全国经济会议是由财政部出面主持召开的，虽然这次会议打的是“经济会议”的招牌，但其主要目的则是要研究解决国家财政困难的措施与计划。因此，宋子文向会议提出了财政部的方案。宋的方案包括：限制军费开支、编制预算、建立强有力的中央银行，取消银两制，建立中央造币厂和裁撤厘金等。会议对宋的方案原则上是赞成的，工商界人士对限制军费开支和裁撤厘金尤为赞成，因为庞大的军费开支使工商界人士吃尽了硬性摊派和各种形式勒索的苦头，繁重的厘金阻碍了商品的流通和限制了生产的发展。宋提出的限制军费开支与裁减军队的计划是：将军费开支限制在每年1.92亿元以内，军队人数由现有的近200万人减少至50万人(4)。
虞洽卿代表江浙资本集团在会上发言，向南京政府提出保护关税、整顿交通、保护商人财产、整理劳资纠纷、保护及提倡国货等促进中国资本主义工商业发展的六项建议。根据虞的建议，会议就有关问题，如保护商人财产和处理劳资纠纷等作出了一些决议。关于保护商人财产的议案规定：“所有私人财产，如船舶、面粉厂、工厂、矿山等等，现在仍被政府当局所占据者，应一律立即归还，所有非法没收的财产也同样立即归还原主。”这项决议反映了江浙资本集团对南京政府侵犯他们的利益十分不满。关于处理劳资纠纷的议案规定：“政府必须制定对工会组织管制的劳工法，以防止滋事之徒利用工会组织挑起事端；工会的经费必须公开，并将置于其监督之下。”(5)这也表明，南京政府是代表资产阶级意志，用国家的强制力量来镇压工人反抗，以保护资产阶级的利益。
全国经济会议，只是财政部与金融工商各界磋商讨论全国财政经济计划的一次会议，它所形成的决议并不具有法律效力。会议结束时，宋子文要求各界人士（尤其是江浙资产阶级）要努力去把这次会议的决议变成行动。他说：“财政部一定会支持你们的，但是你们自己必须越出财政部走得更远一些，到中央政治委员会和国民党中央执行委员会去。只有与会的这些商界成员的坚强意志才能创造广泛的公众舆论来对这些机构施加影响”(6)，从而促使其核准并实施这些决议。
宋子文提出的财政部的理财计划，通过全国经济会议，取得了以江浙资本集团为代表的资产阶级的支持。宋氏紧接着又于7月上旬在南京召开了全国财政会议，参加者主要是全国各省市的财政厅长及负责执行财政计划职责的国家与地方官员。
宋子文召开全国经济会议，打出一个“经济会议”的牌子，以便于他加强与工商界的联系。而这次全国财政会议则不同，参加者都是主管财政方面的官员，他直接提出解决财政困难的方案。这个方案归结起来为两点：一为限制军费开支，二为编制全国预算。由于财政会议的参加者均曾被那毫无节制的军费开支逼得到处奔波，因而都赞成宋氏的这个方案。编制全国预算要有前提条件，这就是全国财政要统一，岁出要控制，混乱的税收制度要改革，中央与地方收入应予合理划分，币制应统一，中央要有发行通货权的全国银行。否则全国财政预算既无法编成，也无法实施。所以，全国财政会议对控制岁出、划分中央与地方税源、改革币制、成立中央银行等都提出了相应的方案。
全国经济会议与财政会议都是一种咨询性质的会议，它们所通过的议案都要经过国民党中央执行委员会全体会议通过后才具有法律效力，才能交由政府有关部门执行。1928年8月，国民党召开二届五中全会，宋子文向全会提出了《统一财政确定预算整理税收并实行经济政策财政政策以树立财政基础而利民生建议案》，并将全国经济、财政两个会议所讨论通过的计划作了说明。五中全会对这个提案所形成的决议是：“财政部长宋子文关于财政之建议案，大会认为其原则甚为妥当，交国民政府查照，详细规划，妥慎施行。……本大会认为有迅速设立预算委员会之必要，应交国民政府即行组织之。”(7)
宋子文认为，统一财政的基础就是首先要“划分国家地方两税”，由第一次全国财政会议提出经国民党二届五中全会决议通过，并于同年11月正式公布施行的《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，具体规定了国家和地方两级财政收支体制的详细内容：
国家财政收入包括：海关税、盐税、内地税、厘金（1931年裁撤，裁撤前实际上为地方截留）、烟酒税、印花税、邮包税、所得税、遗产税、矿税等税收。国家财产、国有事业、国家行政等收入和国有事业利润，债务收入等。
国家财政支出包括：党务费、行政费（包括内政费、外交费、财政费、教育文化费、司法费、实业费、交通费、蒙藏费、建设费、国家银行资本、国家其他企业资本、补助费、赔偿与奖励、赈灾、杂项）、军务费、债务费等。
地方财政收入包括：田赋、契税、牙税、当税、屠宰税、内地渔业税、船捐、房捐等税收，地方财政收入、地方工营企事业收入、地方行政收入、其他属于地方性质之现有收入，以及拟将开征的营业税、市地税、所得税附加、使用人税、使用物税，后又包括中央补助费。
地方财政支出包括：地方党务费、地方立法费、地方行政费、公安费、地方司法费、地方教育费、地方财务费、地方农矿工商费、公有事业费、地方工程费、地方卫生费、地方救恤费、地方债款偿还费等。其中地方司法费待将来承审制度取消后改归国家经费内开支。另外，以上各款原无军费开支，但实际上少数省份尚有一项军费负担，或直接拨充当地军队粮饷，或分任协款以济军费。这种现象说明，地方军阀割据势力仍然存在。
此外，还对隶属于行政院的特别市的收支范围作如下规定：收入包括土地税、土地增值税、房捐、船捐、营业税、牌照税、码头税、市公产收入、市营业收入及其他法令特许征收之捐税，后去土地增值税和码头税，共八种。市支出与省同。
此次划分，对县财政尚无明确规定(8)。
除上述规定外，宋子文还特别强调：在国、地两税划分后，关于国税之规章、用人、行政、收入四项，应由财政部主持办理，“以明统一财政之责任”(9)。如果财政部没有制定全国统一国税收入及其他规章的权力，没有为执行国税收入规章的用人和行政权力，没有对国税收入予以保管的权力，所谓统一财政，那只能是一句空话。宋在1932年1月重新出任财长后，便对原孙科、黄汉梁任内的各司、处、署长进行调整。调整后的情况为：关务署署长张福运、盐务署署长钱隽逵、赋税司司长贾士毅、公债司司长钟衍庆、国库司司长李觉、会计司司长朱忠道、烟酒税处处长程叔度、印花税处处长李调生、禁烟处处长邹敏初、煤油特税处处长林子峰；又设秘书处，由邹琳为秘书长，下设总务、文书、机要三科，将审核科归并入总务科；收发科归并文书科。另任命陈行为金融监理局局长。这样，财政部直辖各职能部门大都由宋子文在广东革命政府任财政部长时期的部属掌握(10)，这就为他推行财政统一政策创造了条件。
这次财政划分的突出特点就是加强中央财力和财权，有利于全国财政统一。这在收入和支出方面都明显表现出来，划归国家收入的都是税源较大的税项，如关、盐、厘金（1931年后改为统税）等税。原为地方据有的厘金和类似厘金的过境税上划为中央税收，既有利于税制统一，又有助于改变地方滥征的局面；同时又为后来裁撤厘金，实行关税自主开办统税创造有利条件，致使关、盐、统三税成了国民政府三大税源。其次，地方财政来源也有一定保障。如田赋、契税、营业税及杂项收入等均划归地方收入。田赋自古以来就是中央政府的主要财政收入，而这次破天荒划归地方收入，这既使地方财政来源有了一定的保障，又说明中国资本主义工商业发展起来了，中央政府的财政来源由依靠田赋而改变为依靠关、盐、统三税，标志着中国已跨入先进的资本主义时代，是一种历史的进步。再次，从支出项目看，重要的支出项目集中于国家，特别是军费支出由中央控制，有利于控制各地军阀的权力。总之，这次财政划分，有力地加强了中央财权和财力，有利于全国财政的统一，实际上成为蒋介石为代表的国民政府不仅在军事上占有绝对优势，而且在经济上也掌握了其他派系的饷糈来源，使他们不得不听命于中央。这对巩固南京政府的统治，使国家在政治、经济上都达到统一是有意义的。
地方财政主要是确定省财政收支范围，县级财政是附属于省的，无独立可言。至于省、县收入和支出如何划分和分配，都由各省自行决定。在实际执行中，大多数省份未给县级财政划定收支范围，少数省份即使划给县级一部分收入，也是微乎其微。县当时作为一级行政机构，但没有明确的财政来源，就使县级财政极不稳定。为了筹措县级行政经费和应付上级各项任务，县级财政往往越权征税，如开征各种附加税、杂捐，甚至乱摊派，结果使得县级财政特别混乱，苛捐杂税越增越多，人民负担日益加重。
孔祥熙出任财长后，着手整顿田赋，废除苛杂，并于1934年召开第二次全国财政会议，确定县为自治单位，将土地税（田赋附加）、土地呈报后正附溢额田赋的全部、印花税三成、营业税三成、房捐（土地改良物税）、屠宰税及其他依法许可的税捐，作为县级财政收入，于是县级财政有了保障。1935年度各省市县财政预算相继成立，我国的“财政收支乃有采行三级制趋势……惜以抗战军兴未及实行”。虽然县级财政的收支范围有渐趋明确的可能，但由于财政来源中有“依法许可的税捐”一项(11)，这就为县级财政滥征税捐大开方便之门，对堵塞县级财政滥征滥摊派的措施仍然不利。
二 财政管理体制的建立和健全
南京政府建立以后，通过各项财政立法，逐步建立起一套比较完整的财政管理体制。
财政部是国民政府管理监督全国财务行政的总机关。该部成立于1927年5月，“直隶国民政府”。据1927年11月《国民政府修正财政部组织法》规定，财政部的基本任务为：“管理全国库藏、税收、公债、钱币、会计、政府专卖金银暨一切财政收支事项，并监督所辖各机关及公共团体之财政。”1928年10月，国民党因“北伐完成，全国统一”，宣布由“军政时期”进入“训政时期”，实行“五权制度”，在国民政府之下设立行政、立法、司法、考试、监察五院，财政部改隶行政院，为“管理全国财政事务”的最高机关，“对于各地最高行政长官”执行该部“主管事务有指示监督之责”。财政部初设部长一人，次长一人；1928年增为次长二人，分为政务次长和常务次长。部长“综理本部事务、监督所属职员及各机关”；次长辅助部长处理部务。该部成立时，以古应芬为首任部长，其后继任部长的有孙科、宋子文、孔祥熙等。
财政部成立后，其组织随着职权的扩大而改组频繁。该部成立之初，分设秘书和总务、参事两厅，赋税、钱币、公债、会计、国库五司及关税、盐务、禁烟、土地四个处。孔祥熙继宋子文任财长后，财政部内部组织设置为：一厅、一处、三署、六司，即参事厅、秘书处、关务署、盐务署、税务署、总务司、赋税司、公债司、钱币司、国库司和会计司（1937年7月改组为会计处），除各司处外，关务、盐务、税务三署还具有相对的独立性，可以用本署的名义发布命令。
此外，财政部为整理财税、改革币制的需要，还先后设立了设计委员会（以甘末尔Kemmerer，Edwin W．等美国专家组成）、固定税则委员会、会计委员会、税务整理研究委员会、币制研究委员会、整理地方捐税委员会、金融顾问委员会、发行管理准备委员会、财政整理会等附属机构暨中央造币厂、北平印刷局等事业单位。
关于地方财政管理机构分为两类：一类是中央派出处理国家收支的机构，如财政特派员、关监督、盐运使、统税局、印花烟酒税局等等；另一类是处理地方财政收支的机构，各省设财政厅，综理全省财政收支、预决算之编制，及对各县的财政监督等。县设财政科，综理全县财政收支，预决算之编制及各项税收等财政活动(12)。
到抗战前，国民政府的全国财政行政管理体制“日臻完备”。惟有一些边远省区或少数地方军阀割据的地区，尚有其自主的一套财政行政组织，但不占主要地位。
三 财政审计制度的确立和财政法规的制定与推行
财政管理体制的建立和健全，对财政收支权限和范围的确立与实施，对各项财政法规和法令的制定和推行都起到一定保证作用。
财政审计是财政监督的一项重要手段，是财政管理制度的一个重要组成部分，负有监督预算的执行、稽察财务上的一切行为、审定总决算的职权。
审计职权是从1925年广州国民政府监察院设立第三科开始的，隶属于监察系统。南京政府成立后，直属于审计院。1931年设立审计部后，又改隶属于监察院。监察院既行使弹劾权，又行使审计权，互相配合。
根据1928年国民政府公布的审计法规定，审计方式包括事后审计和事前审计。由于这两种方式不足以制止不法行为，又创立了实地稽察制度。后又由于审计队伍不健全，人员有限，难免顾此失彼，又有巡回和抽查审计等方式相配合。
国民政府的审计制度虽有明文规定，但实际上只不过是打击异己的一种工具，对那些达官贵人、大资本家、地主豪强的重大违法行为几乎没有进行过认真的审计(13)。
财政法规是国家组织财政收支活动和调整财政主体权利与义务关系的法律规范，它本身具有强制性。在财政管理工作中，制定和修正各项财政法规，是国家加强和完善财政管理制度不可缺少的组成部分。在政府成立的头十年中，制定和修正了一系列的财政法规。从范围上说，这些财政法规包括国家和国家授权财政部门统一制定的全国性的法规和各地区、各部门在国家授权范围内制定的适合本地区和本部门的单行法规；从内容上说，这些法规包括财政体制、财政管理和监督、税收、公债等方面。其主要的法规归纳概述如下：
一、财政体制方面的法规。为确定国家和地方财政收支权限及范围，国民政府于1928年7月公布实施《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，首次从法律上确认了国民政府中央财政和地方财政的收支权限和范围，为改变北京政府以来的财政混乱局面提供了法律依据。1934年第二次全国财政会议后，鉴于以往县级财政无明确规定这一弊端，又颁布了《财政收支系统法》、《省县收支标准》和《县各级组织纲要》等法规，重新确认了县级财政的收支范围，为改变县级财政的混乱局面提供了法律依据(14)。
二、财政管理和监督方面的法规。在财政预算的编制和管理方面，1931年颁行《办理预算收支分类标准》，明确列入预算的收支科目。1932年又公布预算法，包括预算编制的程序、时期及预算未成立时救济办法、预算公布后追加预算和预算外支出的追加等方面的内容。预算法对中央预算、省预算（包括直隶于行政院之特别市的预算）、县（包括隶属于省的市）预算的编制程序及时期，分别作出不同的规定。编制机关为主计处岁计局，议决预算的权力在立法院(15)。
宋子文在整理财政方面特别注重预算制度的确立。当时，蒋介石连年进行围剿苏区和排除异己的内战，军费不断增加，致使政府的财政预算无法平衡。所以，宋子文积极主张“裁兵减费”，反对无限地追加预算。要确定预算，就需要设立专门的预算委员会。按宋子文的解释，预算委员会的职能有四：其一，统一收入。只有先定收入才能后定支出。财政部根据国地两税划分标准，将全国所有收入列表造册，呈请核准。“俟核定后，财政部即本此标准，整顿收入，统由国库经理，是谓收入统一”。其二，统一支出。财政部根据收入情况按军政各项开支造册，上报预算委员会批准；“俟核定后，财政部即照预算所定支拨，是谓支出统一”。其三，统一政令。“倘国地收支，中央与地方意见参差，或有互相协助之必要时，可由预算委员会秉公解决，是谓政令统一”。其四，统一分配。“如遇收入不足时，由预算委员会先就预备金下填补，再有不足，照预算所列之数，按成均派，以免偏畸，是谓分配统一”(16)。预算委员会所确定的预算，“收入上之有无侵蚀，支出上之有无浮滥，应由审计院严密考核”。同时，宋子文还主张“将收支各款，由各机关如限造报，财政部逐日公布”(17)。宋子文的主张，既反映了当时国内金融界、实业界希望消除战乱，节缩开支，发展经济的愿望，又反映了广大饥寒交迫劳苦群众的迫切要求，更是符合现代财政管理制度。但是，穷兵黩武的蒋介石，不仅不支持宋的主张，反而因此事与宋发生了激烈矛盾，迫使宋辞去财长职务。财政预算制度因此未建立起来。
在加强财政监督方面，1928年国民政府公布了审计法，规定了审计职权和审计方式。1928年颁布了国民政府监督地方财政暂行法，计有六条，但各省多未执行。1931年中央颁布训政时期约法，对地方财政权限又有所规定，但由于地方情形复杂，中央对地方财政的监督仍未能实现。
三、税收法规。税收法规，或称税则，是各种税的征收和管理的依据。国家每开征一项税种，就要制定一个税则或实施细则，因而国民政府的财政法规中，税项法规占的比重很大。各项税则都离不开这几个方面的要素：纳税人、课税对象、税目、税率、起征点、免征额、纳税期限、缴纳方式、减免、罚则、附加、加成等。在这一时期里，国民政府的各项税收法规是不断变化的。如关税税则，1928年12月第一次公布海关进口税则，确定七级进口税率。1930年底又制定新进口税则，使最高税率由22.5％提高到50％，1933年5月22日公布的国定进口税则，将最高税率提高到80％，这一税则遭到日本帝国主义的反对。1934年6月30日公布海关进口新税则，减低印花染纱织品、金属器具、机器工具等税率。至于盐税税则、统税税则及其他税则也不断变化，变化结果往往是税率的提高。这也反映了国民政府的税收是以增加财政收入为目的，而很少考虑国内经济发展和人民负担能力的。
四、公债条例。公债条例也是财政法规中的一项重要内容。国民政府每发行一种债券，都要公布一项发行条例，作为发行债券的依据。其中规定发行金额、利息、担保、用途、还本付息期限、办法、折扣及其他规定。在本期内由国民政府财政部发行的债券共有三十五种，颁布的公债条例亦在三十五项以上。
五、地方财政法规。地方财政法规是国家授权各地制定的一系列财政法规，包括各省市赋税征收减免的章程、规则和实施细则以及地方公债条例。如“上海市征收地价税暂行章程”八条，“铁路用地免征赋税章程”七条，“江苏省建设公债条例”十四条，等等。到1934年底，上海、南京、青岛、汉口、江苏、福建、浙江、河南、山西、湖北、广东、辽宁等省市颁布的地方财政法规就有四十五项之多(18)。
上述可见，在国民政府建立的头十年里，颁布的财政法规不仅数量多，而且修正也比较频繁，国民政府在财政管理制度的建设上做了不少工作，现代化财政管理制度已初步建立起来。