关于改进我国对钢铁产业扶持政策的思路与建议
（2003年11月26日）
自2001年以来，在美国的主导下，经合组织（OECD）召开了一系列钢铁会议，旨在限制全球钢铁产能和各成员方对钢铁生产的补贴，其推动的《钢铁补贴协定》谈判有全球38个主要产钢国家和地区参与。新组建的商务部自2003年6月起牵头派出中国政府代表团参加了OECD《钢铁补贴协定》的谈判。为了更好地在谈判中维护我国的产业利益，研究OECD《钢铁补贴协定》对我国钢铁产业可能的影响，参加OECD钢铁协定谈判研究专门小组人员，于2003年8月底至9月初走访了上海宝钢集团、江苏沙钢集团、唐山建龙实业有限公司、辽宁鞍山钢铁集团公司、本溪钢铁集团公司和抚顺特殊钢集团公司，对这6家国内有典型代表性的大型国有、民营和私营钢铁企业进行了实地调研。并在调研的基本情况和调研中发现的有关问题基础上，针对我国钢铁产业的发展现状和补贴情况，提出了改进我国对钢铁产业扶持政策的思路与建议。
一、国内钢铁企业发展现状的基本情况
（一）国内各类钢铁企业基本情况
1．国有老企业逐步淘汰落后产能，企业竞争力有所提高
为了进一步提高东北老国有工业企业的竞争力，鞍钢、本钢和抚顺特钢都从本企业的实际出发，逐步淘汰一些污染严重、装备陈旧且都相继临近大修期的小高炉，从根本上治理污染，改善环境。同时全面提升和改善高炉冶炼工艺技术指标，达到提高企业竞争力的目的。如鞍钢“九五”期间的重点工程之一就是炼钢系统全部淘汰平炉，实现了全转炉炼钢加炉外精炼，同时淘汰炼钢模铸工艺，实现了全连铸。
2．国内市场需求旺盛，钢铁价格持续走高
2002年以来，我国继续实行积极的财政政策，国民经济持续快速发展，固定资产投资力度加大，进一步拉动了市场对钢材的需求，使钢铁市场产销两旺，价格持续在相对高位运行。一季度，钢铁价格反季节上涨，二季度进入了调整期，三季度以来，钢材价格快速上涨，涨幅从一季度、二季度的4.5%和5.8%升至三季度的12.2%。
3．钢铁产能呈现不断扩大趋势
2002年钢铁价格的持续上涨，使钢铁企业普遍受益。我国钢铁产业去年一举扭亏，实现利润250亿元，在2003年钢价高位运行的吸引下，钢铁业从夕阳产业一跃成为当前最赚钱的行业之一。受市场利益的驱使，民资、外资、国资等各方投资者都纷纷将注意力转移到钢铁市场，各种钢铁项目纷纷上马，各大钢厂都有大规模的扩建方案，私营经济也在兴建大型钢铁厂，钢铁产能呈现不断扩大趋势。从实地调研中看出，大部分钢产量的增长，一是源自新建的一些地方钢厂的项目。二是源自老钢铁企业技术改造和装备更新。
（二）实地调研中企业反映出的问题
1．片面的限制产能对国有老钢铁企业有一定的负面影响
近几年来，钢铁产能呈现出不断扩大的趋势，虽然有国有老钢铁企业技术改造增量的因素，但确实存在大量盲目上马的重复建设项目。这些项目由于大部分技术水平含量不高，使得钢铁产业结构更加向低端倾斜，加剧了我国钢铁产业结构不合理、不平衡的状况。针对这一情况，政府所采取的限制产能措施往往仅能管住国有重点企业，而民营企业因在项目审批方面不需向国家机关报批，反倒可以扩张规模，且由于多数民营企业规模仍小，又不愿在环保上多投资，上见效快、污染重的小型钢铁项目，对社会效益造成严重的负面影响。
2．钢铁产业集中度低，总体还达不到规模经济的要求，难以实现企业规模经济
我国钢铁企业数量众多，但多数企业规模甚小，除了国家重点大型骨干企业外，多数企业技术装备差，耗能高，劳动生产率低下，同国际先进水平相比，差距甚大。有些地区虽然也进行了“强强联合”，但多数由政府操办，具有强烈行政色彩。这种合并仅仅是简单的一加一，产量增加了，但效率没有提高，没有注意优势互补，因此这种合并往往事与愿违，企业并不欢迎。
二、国内钢铁产业现行主要扶持政策的分析
我国钢铁产业目前呈现投资大幅增长、产能不断扩大、产品产量大幅增加的趋势。钢产量连续7年保持世界第一。在2002年钢铁行业固定资产投资增长63.4%的基础上，2003年1-11月完成投资1122.67亿元，同比增长104.1%。投资的大幅增长导致生产能力的大量增加，预计2003年年底可形成炼钢生产能力25000万吨。2003年全国钢产量22011.53万吨，同比增长21.15%。钢产量的增长，主要是市场需求强劲增长的拉动，同时，中央及地方政府对钢铁产业的发展也给予了一定的扶持政策。从调研情况来看，我国钢铁企业获得政府现行的各项扶持政策，在推进钢铁产业实行技术改造、产品结构调整、企业重组等方面发挥了积极的作用，促进了我国钢铁产业的发展。但也存在着较大“隐忧”。
（一）部分地方政府钢铁扶持政策对钢铁产业造成的负面影响
在实地调研中，明显感受到“大炼钢铁”之风势头之猛。原因是近几年钢铁价格较高，市场利润空间大，受市场利益驱动，钢铁产能呈现出不断增大之势。虽然其中有国有老钢铁企业技术改造增量的因素，但也存在着部分地方政府的“地方优惠政策”对钢铁产业造成一定程度上的负面影响，直接或间接导致钢铁企业盲目扩张、重复建设现象严重、产业集中度低等问题。一些地方政府为了本地区利益，所谓的“政绩工程”和“形象工程”，在地价、税收、电价诸多方面提供“地方优惠政策”来新建和再建了大批钢铁生产项目。这些新上马的小钢厂，技术和环保水平都比较低，有的新上马的项目虽都是以生产高技术产品、填补国内空白的名义，但实际上仍是以设备引进为主，在中低档产品上竞争，造成了钢铁生产盲目扩张和重复建设的现象。因此，地方政府各类“地方优惠政策”给大批新上马的钢铁项目提供的“隐性补贴”，所带来后果并不仅是投资的问题，而且是对有限资源的分散、内耗和对整体产业做大做强的损害。这种“隐性补贴”越多，钢铁产业为此付出的“隐性代价”也就越重，不仅是不公平竞争问题，更是对有限自然资源的极大浪费，将会严重制约我钢铁产业整体增长的规模和竞争力。
（二）国家一些扶持政策措施的不完善造成反补贴的隐患
调研中发现，国家许多现行的政府补贴政策是为了补充一些国家政策措施而实施的。但若这些扶持政策不能与WTO补贴与反补贴协议相一致，则存在着国际贸易摩擦的隐患。如出口退税政策，国家采取先征后退的措施。把退税作为一种国家对出口企业补贴的方式，但若采用直接降低税率，征收相应关税的措施，则出口企业可同样获益，且不是以补贴的形式。还有以产顶进政策，国家对出口加工的专用钢材免征增值税，这似乎像是政府对钢铁企业一种专向性补贴，但退税大部分收益却为进出口公司所得，生产企业并未直接受益，反而会造成国际贸易摩擦的反补贴的隐患。
三、对我国现行钢铁扶持政策与WTO补贴与反补贴协议比较分析
WTO补贴与反补贴协议（简称SCM协议）将补贴分为三种基本类型：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴。在2001年世贸组织过渡期之后，取消了对不可诉补贴的规定。其中，禁止性补贴分为出口补贴和进口替代补贴两个类别，是禁止成员方给予或者予以维持的补贴行为；可诉补贴是指所有专向性的补贴，如果在实施过程中对其他成员方的经济贸易利益产生了不利影响，则可以向WTO提起申诉或采取单边的反补贴措施。
依据WTO的上述规定，我国现行的钢铁扶持政策在与WTO有关条款的相衔接方面还有一定的问题，存在着贸易摩擦的隐患，这对于我国钢铁产业入世后未来的进一步发展将产生不利的影响。为了未雨绸缪，以下就试着对我国现行钢铁扶持政策与WTO补贴与反补贴协议进行一个比较分析。
（一）在SCM协议中属于禁止性补贴范围的政策
我国现有的钢铁企业扶持政策属于SCM协议中禁止性补贴范围的不多，主要是税收优惠政策中的技术改造设备投资抵免企业所得税政策。该政策在鼓励企业使用国产设备和产品以及提高设备国产化水平等方面都发挥着重要作用，由于这项政策是使用国产货物而非进口货物的情况而给予的补贴，因此构成进口替代补贴，属SCM协议中禁止性补贴范畴。
（二）在SCM协议中属于可诉补贴范畴的政策
我国目前的钢铁扶持政策属于可诉补贴范畴的较多，包括有财政直接扶持政策中的债转股、免交“两金”转增国家资本金政策、贴息政策、税收政策中的鼓励类项目进口设备免征进口环节增值税政策、外汇借款以税还贷政策、外商投资企业所得税减免、铁矿石资源税减免、技术改造使用国产设备投资抵免企业所得税以及土地使用权优惠政策等。这些政策是我国政府实施财政支持和实现国家对重点行业、重点企业和重点产品的调控手段之一，但是这些扶持政策，不仅具备SCM协议中所规定的构成补贴的财政资助，政府提供和授予利益的三个要素，属于补贴的范畴，而且多数补贴都限于实施特定项目的企业，具有协定所规定的专向性，因此构成SCM协议项下的可诉性补贴，并不意味着一定会面临单边的反补贴措施或者WTO反补贴诉讼，但如若对WTO其他成员方的利益造成损害，仍然有被采取反补贴措施或向WTO争端解决机构提起诉讼的隐患。
（三）在SCM协议中不视为补贴范围的政策
我国现有的钢铁企业扶持政策中不被视为补贴的政策主要是出口退税政策和以产顶进中加工出口专用钢材免征增值税两项政策。我国的出口退税政策符合WTO补贴与反补贴协定，不属于补贴，且世界上许多国家如法国、英国、卢森堡、葡萄牙、瑞典等都实行了出口货物退税制度，这一政策的实施在避免重复征税，鼓励出口，提高国内企业国际竞争力等方面都发挥着积极的作用，但是需要注意的是，出口退还的增值税不能超过已征收的增值税，否则超出的部分则构成补贴协议项下的出口补贴，为禁止性补贴。以产顶进中加工出口专用钢材免税政策本质上是退税关口前移，使加工贸易出口产品使用国产钢材享受与进口钢材同等的待遇，因此也不构成补贴。
以上所分析的政策均是在WTO补贴与反补贴协议下是否构成可诉补贴和禁止性补贴的分析，但《OECD钢铁补贴协定》是比WTO补贴与反补贴协议更为严格的钢铁补贴协定，我国一旦加入该协定，将在更多的方面和更大的范围内受到该协定的约束与制约。如债转股、土地使用权优惠、免交“两金”转增国家资本金、铁矿石资源税减免、外商投资企业所得税减免等在WTO补贴协议中属于可诉补贴的范围，而在OECD《钢铁补贴协定》中却都属于禁止性补贴范围。因此，我国政府应高度重视可能构成禁止性补贴的扶持政策，并做出必要的调整，这对我国充分运用世贸组织规则保护国内钢铁产业安全，减少贸易摩擦有着重要意义。
四、改进我国目前钢铁扶持政策的思路与建议
（一）提高市场准入门槛，避免重复建设
从此次的实地调研中可以看出，部分钢铁企业的扩建、新建的项目属于重复建设的范畴，不仅造成了一定的资源浪费，也容易形成企业间的恶性竞争。因此，对于扩建、新建的钢铁项目要加强宏观调控手段，防止投资过热，要积极引导民间资本的流向。对钢铁产业的调控不能回到硬性压产的老路子上去，可以主要从品种结构、环保标准、能耗水平、节水要求等方面提高市场准入门槛，以限制过热的投资，避免重复建设。
（二）优化钢铁产品结构，提高我国钢铁产品在国际市场上的竞争力
目前我国钢铁企业产品结构失衡，钢铁企业长线产品生产能力已表现过剩；而随着市场需求的变化，高附加值和高技术含量的钢品种，生产能力却相对不足。因此，应通过制定适当的产业政策，促使高附加值产品成为国内钢铁产业新的增长点。
（三）优化资源配置，进行资产重组，提高产业集中度
企业进行联合重组，可以实现地区资源的优化配置，提高产业集中度，提升整体竞争力。因此，从规模、结构和质量等方面统筹对钢铁企业进行结构调整，引导企业在联合、兼并、联盟的基础上通过专业化的分工与合作，形成有竞争力的大企业集团，向大型化和规模化方向发展，增强我国钢铁企业的规模效益和跨国经营能力，培育我国钢铁企业的核心竞争力。这是我国钢铁产业持续健康发展的重要保证，也是适应经济全球化发展的必然选择。
（四）进一步清理各项不合理补贴
应进一步清理WTO补贴与反补贴协议中禁止性的补贴。虽然中国承诺自加入WTO时取消所有禁止性补贴，但是在法律上和事实上的禁止性补贴仍然可能存在。一方面是在中央制定的法律法规层面上，虽然经过清理，仍然存在遗漏，如技术改造设备投资抵免所得税政策就属于禁止性补贴，须予以及时调整。另一方面各地方政府在统一执行国家法律法规方面也存在差异和滞后，涉及地方政府的一些扶持政策仍可能有部分遗漏的禁止性补贴仍在施行的情况。因此，应进一步加大清理中央和地方不合理补贴的力度，调整直接导致市场条块分割和不公平竞争的政策，建立统一的国际国内市场环境。
（五）进一步规范钢铁扶持政策，营造公平公正的市场竞争环境
应进一步规范各级政府的钢铁扶持政策，本着政府“有所为，有所不为”的原则，发挥市场在资源配置中的基础性作用，规范市场秩序，减少由于各地方政府对钢铁项目的补贴行为造成的盲目重复建设和资源的巨大浪费，严格市场准入标准。对有利于结构调整，有市场、有竞争的项目应该支持；对那些工艺技术设备落后、能源消耗高、污染严重、影响市场公平竞争秩序的企业和项目，政府有关部门要通过建立和完善必要的技术标准和市场准入标准，尤其是通过制定和完善节水、节能、节材、安全和环保的强制性标准来进行控制。同时，要加强对已公布的法律法规的贯彻落实和监督检查，为企业营造公平竞争的市场环境，这对发展初具规模、已逐渐形成竞争力的大型企业具有重要的作用。
（六）借鉴国外政府扶持政策经验，制定符合WTO规则的钢铁产业扶持政策
我国是发展中国家，是工业化过程中的国家，中国的钢铁产业正处在结构调整和技术改造的关键时期，中国钢铁产业的发展还离不开国家的政策支持。加入WTO后，中国钢铁产业面临着全球市场的竞争环境，如何在世贸组织的规则下，更好地发挥我国钢铁扶持政策的作用，是关系到我国钢铁工业未来健康发展的关键。因此，政府相关部门在制定扶持政策过程中，一方面要充分听取产业和企业的意见，系统研究钢铁产业的规模、布局和钢铁行业支撑能力（如矿石、煤炭和水资源）等问题，制定和完善钢铁行业发展规划和具体实施措施；另一方面也要借鉴国外政府的钢铁资助政策，与国际接轨，制定与WTO的规则相一致的我国钢铁产业扶持政策。据了解，英国、德国、比利时、法国等国家在科研开发、环境保护、降低能耗、产业重组、特定区域等方面都为钢铁产业提供了政府资助。
（七）加强补贴与反补贴的法律与实务的研究，深入开展反补贴法律知识宣传与培训工作
迄今为止，我国尚没有对进口产品发起反补贴调查和被其他国家反补贴的案例，但随着我国加入世贸组织和市场经济地位逐步为其他成员认可，涉及反补贴的申诉和应诉案件都很有可能发生。因此，应未雨绸缪，认真加强对WTO《补贴与反补贴措施协议》《争端解决谅解》等与反补贴有关规则的研究，在熟悉世贸组织反补贴规则的基础上，深入开展反补贴法律知识的宣传与培训。合理和充分地运用世贸组织规则赋予的权利，不断完善我国的钢铁产业扶持政策，减少产生贸易摩擦的风险，提高我国运用贸易救济措施维护钢铁产业安全的水平和能力。