第二节 本体指向与分析框架
一、环境规制的概念厘清
若推动某一议题向纵深发展，首先需对该议题涉及的核心概念进行准确界定。“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题；没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变成语言，也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人。”28某种程度上说，法学就是概念管理之学，科学的法律概念是整个法律体系构造的基础，也是推动研究共识和通说形成的关键。因此，为建立统一的对话体系，首先需要对“规制”概念进行厘清。
“规制”是一个极为复杂的概念，尽管已为各学科尤其是经济学和法学所广泛运用，但对于何谓规制，仍缺乏一个被普遍接受的定义。不同学科基于对规制与政治过程、经济行为之间关系的不同假设，发展出不同的理论视角和方法论，也由此形成了关于“规制”的不同界定。29
从词源学考察，约在1630年，regulate从晚期拉丁词汇regulatus及其过去分词regulare（=to control by rule, direct通过规则来控制，指导）、regula（=rule统治）演化而来。Regulation最早出现在1672年，意为“act of regula-ting”（管理之法），以“rule for management”（管理的规则）的意思出现是在1715年。30在现代意义上，根据《牛津英语词典》的解释，regulation既指规则、规章、指令，也可以指调控的行为或被调控的状态。31《布莱克法律词典》将规制界定为“由规则或约束控制的行为或过程”32，《元照英美法词典》中对regulation的解释包含了三重含义：（1）管理办法、规则、规章、条例；（2）管理、管制、规制、监管控制；（3）内部章程、内部规章。33
不难看出，无论是在原初意义还是现代意义上，regulation均包含了双重含义，即规则本身以及规则之治。早在19世纪中期，约翰·斯图加特·密尔即将规制理解为国家对社会事务领域的干预以及实现这种干预的法律。34而20世纪下半叶的界定仍然沿袭此种思路，如美国第12866号总统令则将规制界定为“具有普适性和对未来生效的行政机关声明（agency statement），用以实施、解释、细化法律和政策，或者该行政机关的程序或操作要求，目的是执行和落实法律”35。因而，“规则”及“规则的约束”就成为界定规制的核心成分。
学理上的界定也基本沿袭此种思路。如日本经济学家植草益将规制界定为依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。36这一概念实际上提出了规制必需的三个要素：规制的主体、规制的对象以及规制的依据。由于规制的主体有私人和社会公共机构两种，规制相应的也可以分为“私人规制”与“公的规制”，前者是指私人（如父母）约束私人（子女）的行动，后者则是由社会公共机构进行的规制，即司法机关、行政机关以及立法机关对私人以及经济主体的行为进行的规制。37在公共规制（“公的规制”）中，依据规制对象的不同，又可以分为经济性规制与社会性规制，经济性规制（economic regulation）主要关注政府在约束企业定价、进入与退出等方面的作用，重点针对具有自然垄断、信息不对称等特征的行业，目的主要是为防止资源低效配置和确保服务供给的公平性38；社会性规制处理的则主要是外部不经济和非价值物问题，是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。39由于社会性规制主要包含了健康规制、安全规制和环境规制，因而在美国也被称作“HSE规制”（health, safety and environmental regulation）。40
但是，规制的内涵并非一成不变，经济性规制与社会性规制也非全然一致。规制主体、客体和内容的变化，实际上就是国家干预主义与自由主义此消彼长的折射。
19世纪末20世纪初之前，西方资本主义社会处于自由竞争阶段，自由主义在社会各领域处于支配地位：经济上奉行自由放任的古典自由主义经济学；政治上强调国家—社会的二元分野，国家权力的行使限定于保护市民社会的个人自由；法律上则主张私权神圣和意思自治，并能防御国家对公民自由权的侵犯。这一时期国家充当的是“守夜人”角色，尽管已经出现“规制”概念，但公共规制的对象主要是狭义的公共安全与秩序领域，其他领域主要是“私人规制”，政府对私人领域的干预极为有限，且受到严格的程序制约。
19世纪末20世纪初期以来，西方社会逐渐发展到垄断资本主义，自由市场受到严重挑战，垄断现象加剧，贫富差距加大，人民转而要求国家不但要保障公民权利与自由，还要对市场行为进行调整与干预并履行给付义务以来满足人们的生存需要，以克服“市场失灵”。由此，主张国家积极进行经济干预的凯恩斯主义大行其道，经济性规制逐渐加大，政府的规制范围不断拓展。
但公共部门大量介入私人领域，在提高人民福祉的同时，亦造成了财政支出激增、财政赤字扩大，支撑福利国家的财税负担日趋繁重，加之政府在规制过程中可能出现公共选择失灵，政府规制逐渐饱受非议，人们的关注重心开始由“市场失灵”转向“政府失灵”。在新自由主义等思潮影响下，二十世纪六七十年代以来，西方社会开始掀起规制改革的浪潮，规制解除（deregula-tion，或译为规制缓和、去规制化）是其核心要务，寄望于通过规制措施的开放与松绑，使经济运作回归市场机制，政府亦可减轻行政和财政的负担。41
但规制解除并非完全的放弃规制，其本质上是一种规制再造（reregula-tion），即提升规制的绩效。即便实施了民营化，也不同于纯粹的私人规制，国家仍需承担最后的履行担保责任。42并且，放松规制主要针对的是经济性规制领域，对于规范社会公共事务的社会性规制非但没有减少，反倒呈持续加强的态势。43政府的疆域（frontier of the state）其实并未被限缩，而是朝向不同的规制形式和方向发展，尤其是随着风险社会的出现，社会性规制的比重逐渐超过经济性规制，成为各国政府规制的重心。44
综上，从历史角度看，秉承效率原则的经济性规制经历了“较少规制—强化规制—放松规制……再规制”等演化过程，而秉承公平、正义和安全原则的社会性规制，自二十世纪六七十年代以来则持续加强。45但社会性规制的加强，也不再一味强调政府以自上而下的命令与控制（command and con-trol）来管理社会事务，而是吸收经济性规制中的激励性规制等规制缓和做法，认为面对分化多元的社会，必须打破国家与社会的二元对立，对规制内涵进行革新与再造，在规制主体上除了公权力主体亦纳入社会私主体，在规制内容上采取多元规制手段，允许社会主体的自我规制（self-regulation），规制概念事实上已超越传统的单一主体和单一手段，而拥有多中心的内涵，换言之，其内涵亦由传统的“统治”（government）转变为“治理”（governance），从而形成由国家、社会与市场共同塑造规制机制的“规制治理”（regulatory govern-ance）体系。46
规制内涵演化的过程，可以归纳为如表1-1所示：
表1-1 规制的内涵变迁
规制的上述变迁历程，亦影响作为社会性规制之典型场域的环境规制，西方学者多习惯于用“代”（generation）来表征这一过程。
第二次世界大战前后，西方各国的生态环境急剧恶化，公众要求政府保护环境的呼声日益高昂，以美国《国家环境政策法》为肇端，各国开始通过设立专责机关、制定标准或技术、设定禁止性规范和行为义务，并对违反者施以各种制裁等方式对污染和破坏生态环境的行为进行规制，这种以“命令与控制”（command and control）为核心的规制模式被称为“第一代环境规制”。47
尽管命令与控制的规制模式较为权威与直接，但也饱受僵化、繁琐、低效、昂贵、抑制创新、效果递减、无针对性等非议，往往陷入规制过度（over-regulation）或规制不足（under-regulation）的双重窘境。48受经济性规制中规制改革和激励性规制等思潮影响，环境规制也逐渐主张发挥市场在环境保护中的机能，强调通过间接规制，由政府制定一套公平合理、符合公共利益的规范，让参与者在追求其利益的驱使下自动配合，便自然地达到政府原先预想的规制目的，包括成本收益分析、守法激励、协商性规则制定、自愿环境协议以及市场工具等。这种模式强调规制的灵活性和经济诱因的采用，被认为是命令与控制模式的补充和替代，也因此被称为“第二代环境规制”。49
晚近以来，环境规制的内涵被进一步拓展，迈向被称为“第三代”或者“第四代”的环境规制。依学者观点，第三代环境规制强调去中心化的社会政治利益（socio-political benefits of decentralized）和环境管理的整体进程，包括采用合作和参与程序、结果取向的工具选择、反身法原则、分配正义、可持续发展原则和适应性生态系统管理。50在此基础上，有学者提出，鉴于环境法是法律和社会系统中具有综合性和适应性的制度体系，环境法的发展应进入以“整合性”（integrationist）和“多元性”（multimodality）为特征的“第四代”：多元意味着环境保护应发动多元主体、综合运用多种手段，以应对环境问题的复杂性和多维性；整合意味着将制度的多个层面以整体、综合和协调的方式连结起来，关注生态系统和社会系统的交互性。51由此可见，环境规制同样经历了由“统治”向“治理”的转型。
“规制”这一用语近年来在我国也得到了广泛运用，在环境规制领域，更常见与更官方的称谓则是“监管”，即“监督管理”，包含了“监督”和“管理”两重涵义。在汉语语境下，监督是指“察看并加以管理”，或者是从事监督的主体；管理则是“主持或负责某项工作”“经营”“料理”“约束、照管”。从内容上看，监督和管理都隐含着其主体拥有某种权力/权利或者负有某种职责，法律上的监管即建立在此种词源之上。纵观我国监管立法，均将监管者设定为公权力，监管立法因而成为“监管者监管之法”，环境监管亦不例外。52例如，修改后的《环境保护法》第二章沿袭旧法专章规定“监督管理”，共14个条文，分别规定环境规划、政策评估、环境标准、环境监测及预警、环境影响评价、跨区域协调、经济政策工具、现场检查、查封扣押、目标责任制和考核评价以及人大监督等制度，主要涉及政府在环境保护上的职责和权限，从内容上看，除了典型的“命令与控制”的直接规制（“第一代环境规制”）外，已经涉及激励性规制的内容，即目前环保部主推的环境经济政策（“第二代环境规制”）。
如果超越狭义的“监督管理”，从形式上俯瞰《环境保护法》，我国环境法亦已经初具“规制治理”的雏形，其典型的体现是该法第五章首次专章规定了“信息公开和公众参与”，明确规定了公众在环境保护上享有的程序性权利（公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利）及政府保护义务（各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利）。这些规定，被认为是本次修法的一大突破，体现了多元共治、社会参与的现代环境治理理念。53
由此可见，尽管我国与西方环境法治的演进路径并不相同，但在当今经济全球化和法治全球化的背景之下，关于环境规制改革的浪潮业已影响我国。“监管”作为一个传统立法和学术用语，很难涵盖这种多主体协力、多手段协同的治理理念。规制与传统的“监管”不仅是含义的宽窄，更在于理念和机制模式的不同，因而，在学术研究上，宜采用含义更为宽广与中性的“规制”概念。54
二、研究现状及基本框架
作为社会性规制典型对象的环境问题，不仅限于人与人的关系，还涉及人与自然的复杂关系。此一特征，使得环境规制与安全、健康等其他社会性规制类型有着本质区别，亦对建构在近代经典科学机械还原论和线性决定论基础上的社会科学提出了极大挑战，如何运用本学科范式来回应环境问题，成为各学科难以回避的时代性问题。自环境问题成为一个世界性问题以来，经济学、政治学和法学等不同学科就对这一议题倾注了大量热情，围绕环境规制展开了深入的理论与实证研究，极大推动了这一问题向纵深发展。但由于研究视角和研究方法的不同，不同学科对此议题的关注点也有着显著差异。
经济学对环境规制的研究囊括了环境问题的根源、环境规制的成因、宏观层面的规制框架以及微观层面的规制制度。早期用以解释环境问题根源的经济学理论主要包括外部性理论、公地悲剧以及集体行动的悖论等市场失灵问题55，早期所有的经济学理论也都试图克服这些障碍，如20世纪30年代，英国福利经济学家阿瑟·庇古（Arther C.Pigou）就提出了“庇古税”的设想，建议根据污染造成的危害对排污者进行征税，实现污染外部成本的内在化56；60年代，英国经济学家罗纳德·科斯（Ronald Coase）对庇古税进行了批评，认为依靠政府管制的“庇古税”方法限制了市场选择，政府干预同样需要巨大成本，污染外部性问题的解决仍然需要依靠市场机制，通过明确排污双方的权利来进行。57不难看出，在对于自由市场带来的负外部性问题上，这两种理论实际上正是第一代环境规制与第二代环境规制的理论圭臬。
20世纪70年代以来，随着福利国家弊端的日益浮现，经济学对于环境规制的研究更多趋向对政府规制失灵的探讨，将环境规制置于规制理论变迁的背景下加以考察，依据“完全理性”和“有限理性”支配下的不同规制理论，如规制公益理论（the public interest theory of regulation）、规制俘获理论（the private interest theory of regulation）、规制激励理论（theory of incentive regula-tion）等来分析政府为何需要规制及如何进行规制，同时运用博弈分析58、成本—收益分析59等方法来分析环境规制体系和规制工具的效用。这些研究的一个共同点在于，逐渐认同政府在环境规制上并非全能而有效，不仅公用事业等经济性规制领域应该放松和解除规制，在环境保护等社会性规制领域同样需要发挥市场的作用。60
政治科学和公共管理则把着力点放在规制政策形成和执行的政治及行政作用方面，既强调公共利益，也强调利益集团的讨价还价，同时也考虑到了集团冲突对公共利益的决定。61因而，在政治学与管理学看来，规制就是一种政治博弈过程，这一博弈过程会扭转环境规制的议程设定。62为矫正政治俘获或规制俘获现象，环境规制必须超越自上而下的命令控制，走向多中心治理。63
法学层面的规制研究汲取了经济学、政治学的营养。其中经济学是基础学科，政府规制的成本与收益、需求与供给，规制政策的制定与实施等都要以经济学原理为依据；政治学是规制产生的内在动力，政府规制本身就是政治博弈的产物；而法律则是规制存在的外在表征，法律是规制的来源与依据，规制机构必须凭借法律授权，才能进行规制活动。64环境规制研究亦如是。
就国外来看，环境规制研究自20世纪70年代以来始终是各国法学研究的热点议题，成为一般性理论改革的“催化剂”。在美国，环境规制被视为环境法的代名词65；在欧陆，环境法被作为部门行政法或者说行政法各论的重要分支。66两大法系各自围绕环境规制或者说环境行政展开了深入研究，且由于环境问题的同质化和经济全球化的影响，其在环境问题的应对上也呈现高度趋同化趋势。67这些研究不仅包括宏观层面环境规制的内涵演进与基本框架，同时也涉及微观制度的建构与审视。68近年来，以风险社会的兴起为契机，环境规制的研究重心逐渐转移到风险规制议题上来，环境问题成为检视现行制度实效的重要标尺以及引领公法发展的重要引擎。诸多论著开始以环境规制为例探讨风险规制何以成为国家任务以及传统环境规制体系如何回应风险社会的变迁。与经济学领域等对环境规制的研究不同，法学层面对于环境规制的研究更侧重于从环境规制的合目的性、合规范性、合正义角度出发，来探讨环境规制的正当法律程序，尤其是风险预防原则对于立法、行政与司法的冲击与塑造。69由于环境规制涉及的议题非常广泛，难以通过简短的文献综述进行梳理，故对于环境规制在比较法上的发展，本书将在相应部分再予详述。
在我国，尽管环境规制已经成为规制经济学和环境管理学的热门议题，并有专门著述出版70，但法学领域系统性研究还尚未得见，且我国通常是以“环境监管”“环境执法”或者“环境管理制度”为议题展开研究，较少采用“环境规制”的表述。71晚近以来，受风险社会理论影响，我国法学界亦逐渐开始使用“风险规制”或者“风险管制”概念，以风险理论来分析具体环境问题72；同时译介了一批西方关于风险规制的经典著作，尽管这些文献只有个别是以环境风险为研究对象73，但就内容来看，基本上所有涉及风险规制的论著，环境问题都是其无法回避的议题，从而验证了前文关于“环境保护已成为一般性理论改革的‘催化剂’”的观点。74
毋庸置疑，国内既有研究极大丰富了环境规制的视野，并为本研究提供了充分的养分，但局限也同样存在，也正是这些局限构成了本书进一步研究的空间。
第一，现行环境规制研究严重缺乏“法律血统”。尽管国内目前已经出版一些环境规制或环境监管的专著，但这些研究更多是从经济学、管理学等角度进行的研究，学术研究固然不应囿于学科藩篱，但并不意味着可以随意超越该学科长久积淀的传统和特质。我国法学领域对行政规制的研究起步较晚，更应当注意突出自身研究的特点，重点关注规制权的配置、规制主体的法律地位、规制行为的合法性、行政规制的正当程序、对规制主体的规制、被规制主体和利害关系人法律地位及权利救济等问题。75以此检视现行法学领域对环境规制的研究，不难发现，多数以环境规制为名的研究文献，实际上都是将经济学、管理学的话语体系直接移植到法学研究中，以“跨学科研究”的名义掩盖了环境规制“法律血统”的严重不足，以此为指导建构的环境规制体系，可能会由于缺乏法律的价值判断导致制度定位和运行的偏离。
第二，法律层面的环境规制研究尚未形成系统的理论体系和制度框架。环境规制是一个系统工程，需要建立科学的理论基础与制度框架，厘清环境规制法律关系的主体、客体与内容，以及每一种规制工具的法律性质与建制功能，同时尚需明确影响制度运行的政治、经济、文化与社会因素，方能周延应对。但就既有研究来看，这一目标显然并未达到。现行对于“环境法理（哲）学”的讨论，更多的是集中于人类中心论还是生态中心论、个体主义还是整体主义、现代主义还是后现代主义、经济人还是生态人、权利本位还是义务本位等抽象层面的探讨，鲜少涉及对实践问题与具体制度的探讨。现行环境法教科书也基本上是沿袭法理学的一般思路，对环境与环境问题、环境法的产生与发展、环境法基本原则、环境法的基本制度依次进行介绍，很少对环境规制体系是否科学、既有制度能否达到预设功能以及制度变革需要具备什么样的条件等重大问题进行探讨。由于在环境规制体系构造上缺乏系统的理论指导，很多研究基本上是基于“问题—对策”的思路，由制度而制度，缺乏体系建构必须具备的一以贯之的主线，容易陷入“只见树木不见森林”的困境，对实践中的很多问题难以形成有说服力的解释。例如，在十八大以来所进行的以“简政放权”为核心的改革浪潮中，环境保护领域也随之将某些类型的环境影响评价文件审批权逐级下放，甚至取消环评的前置许可地位，由此需要追问，在社会性规制不断强化的背景下，此种做法的正当性何在？当前环境保护主管部门主推的环境经济政策，在法律上应如何定性？其设定应该满足什么条件？尤其是目前正在推行的环境保护“费改税”，其正当性何在？新修改的《环境保护法》专章规定了“信息公开和公众参与”，如何评估这一规定的意义？显然，如果缺乏统一的环境规制理论支撑，仅就制度来论制度，可能会陷入“盲人摸象”的境地，更容易使得制度建构和变革充满随意性与随机性。
第三，尽管法学界近年来已经以译介为先锋拉开了规制研究的大幕，尤其是在规制改革背景下开展了行政任务民营化的研究，但其研究议题基本上集中在市政公用事业（供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、园林绿化、环境卫生）和全民服务性的公用事业（供电、公共交通、邮政、电信）等经济性规制领域76以及治安承包等个别社会性规制领域77，对于健康、环境等社会性规制领域的规制改革则着墨甚少。78对于环境规制相较于其他社会性规制的特殊性、这种特殊性提出了何种规制需求以及目前各国推行的规制改革对环境规制有何影响等关键性问题，尚缺乏系统性与深入性的研究。并且，很多研究是对西方国家规制改革的经验不加甄别的接受，缺乏对各国环境规制制度形成与演变的原因与背景的探究，这往往导致制度移植“水土不服”，甚至“南辕北辙”。
例如，我国在《环境保护法》修改过程中借鉴各国经验引入了环境公益诉讼制度，但我国是将该制度定位于民事公益诉讼。79这一定位，可能有违公益诉讼制度的设立初衷，其原因在于，公益诉讼的功能取向在于利用“争讼”这一程序维护客观的法秩序，除了在个案中使行为人不敢再犯，发挥诉讼的具体威慑功能，更重要的是通过诉讼实现对潜在违法者的一般吓阻。由于民事公益诉讼需要以排污行为造成显著损害或危害为前提，且多针对具体污染者，在本质上属于“末端司法”，难以契合科学不确定性和损害不可逆性所导出的预防要求，一般吓阻的功能较弱。因而，许多国家和地区将环境公益诉讼定位于以督促政府执法为核心，且可以针对行政机关预防性规制措施的行政公益诉讼。例如，除美国公民诉讼允许对污染者提起诉讼外（但更重要的是针对规制机构的诉讼，甚至延伸到对于环境标准制定的过程之中），德国环境保护团体诉讼、我国台湾地区的公民诉讼，均是针对行政机关的违法作为或不作为。就我国现阶段而言，政府环境规制失灵是环境问题迟迟难以解决的主要原因，政府由环境公益的维护者异化为环境问题的制造者，规范和制约有关环境的政府决策应成为法律应对的重心。80尽管针对污染者的诉讼也可以在一定程度上矫正个案中的违法行为并间接起到预防的功能，但在通过行政手段可以解决个案污染问题时，允许民事公益诉讼的存在实际上已经偏离了环境公益诉讼制度的初衷，即环境公益诉讼制度是行政执法机制的补充，而非另行提供一套平行于行政机关的民间执法机制，不仅有违权力配置原理，同时也会造成司法资源的滥用，“弃老虎而打苍蝇”，舍本逐末而又得不偿失。
综上，就我国而言，经济学、政治学、管理学等学科对环境规制的研究，能够为法学层面的研究提供有益的分析框架和研究思路，但毕竟不能代替法律研究；公法领域出现的规制研究虽将环境问题作为重要议题和典型适例，但尚未形成系统的环境规制法理，对于环境规制特殊性的把握也尚有欠缺；环境法领域的规制研究更多是“无名有实”，缺乏方法论上的自觉和体系化的建构，也面临法律性缺失的质疑。一个共通的缺憾是，对于环境规制的“共通法理”如何落实于转型中国的具体实践缺乏深切的体认，从而使得理论与实践呈现“两张皮”的困境。现行研究的这些缺失与不足，不仅构成了本书的研究起点，同时也是本书致力于解决的目标。
环境规制是一个实践性极强的命题，在某种意义上，这应该是一个以制度建构为主要目标的选题：对环境规制权配置和运作的现状和弊端进行分析，在此基础上提出有针对性的建议方案。事实上，目前关于环境规制的理论研究和法律实践基本是沿着这一路径展开，其结果是，将经济学等领域对于环境问题成因的分析以及管理学上对于环境监管的对策建议直接移植到法律领域，或者将行政法的相关原理和制度套用于环境保护制度的分析之上，由制度到制度，缺乏对制度体系、建制功能和运作机理的深入把握，因而始终面临“规则爆炸”与“规则不够用”的悖论，也导致法学对于环境规制研究始终难以形成自身的独特范式和制度体系。
本书以走出环境规制法律研究的这一“泥淖”为目标，试图建构环境规制的法理基础和制度框架。基于此，本书致力于突破上述“问题—对策”式的线性思维，进入“问题—原因—法理—对策”的系统思维，探寻建立在生态理性、法律理性和社会理性三重基础上的共通法理，并将之运用于分析中国的具体问题，从而建构起适合本土需要的环境规制法律体系。与现行研究基于某种预设作为评判实践的标准相比，本书则更进一步，探索标准背后的“基准”。某种程度上讲，本书实际上关注的是“环境规制的法理学”（Juris-prudence for Environmental Regulation）。
在研究方法上，本书重点采用以下三种方法：
（1）跨学科研究。跨学科研究要求超越各学科单兵作战的状态，实现对问题的整合性研究，质言之，即由“学科分类”向“知识分类”转变。环境法作为新兴交叉学科，本身就是在传统法学学科无法实现对环境问题周延应对的背景下产生的，不仅涉及环境学、生态学等自然科学和经济学、管理学、法学等社会科学的交叉，亦涉及法学场域内公私法各法领域之间的交融，具有采用跨学科研究方法的先天优势。环境规制作为一个交叉议题，具有采用跨学科研究的先天优势，故本书重点从环境科学对法学的型塑以及环境法与公、私法的交融角度出发，推动“环境法学研究”向“环境问题的法学研究”转型。
（2）规范研究和实证研究。法学中的规范分析是对制度事实及其构成的一种合法非法、运行效果和权利义务的分析方法，而实证分析则是在规范分析这一命题项之下各自发挥着充实法律的分析功能，分别对应了价值实证（价值之维）、社会实证（事实之维）和规范实证（技术之维）。81法学界对环境规制研究很容易落入经济学和管理学的范式，丧失自身的法学品性，导致无法对规制研究作出自己的贡献。本书对此深为警醒，着重运用规范分析方法，探索环境规制的合目的性与合规范性、环境规制法律关系（主体、客体和内容）的演进、环境规制的正当程序以及环境规制的合法性控制等内容。
（3）比较研究。作为法治后发型的我国，法制建设本是移植和借鉴的产物，因而在考察制度得失成败时，理应对其母国的器物、制度与文化做一综合的比较。尤其是在当今法律全球化的背景之下，环境法作为最具国际趋同性之法领域，比较法研究对于环境规制的重要性更是不言而喻。在比较研究的对象选择上，本书着重选取美国、德国、日本和我国台湾地区作为考察样本，其原因在于，前三个国家分别是英美法系和大陆法系的典型代表，并代表了当今全球环境法发展的最高水平，是我国引入环境法理论和制度的“供体”；台湾地区与大陆同根同源，具有从器物到制度的演进相似性，其环境规制制度的成败得失，理应成为大陆环境规制改革移植和借鉴的样本。
在结构上，本书遵循“总—分”框架，第一至三章具有总论地位，分别是发现问题、分析症结、提出环境规制的总体框架；第四至八章为分论，大致对应了立法、行政、司法以及在规制治理理念下社会与公众在环境保护任务达成上的角色与地位。
第二章主要探究环境规制重塑的认识论基础。本书提出了两个基本假设，即我国在转型过程中出现的环境规制困境，本质上源于法律理性与生态理性及社会理性的断裂与脱节，第二章则是对此假设的论证。在论证思路上，本章主要从环境法的首要特征——高度科技关联性入手，探讨生态理性如何影响和形塑着环境法与环境规制。为实现这一目标，该章首先对环境侵害的科学机理进行描述并运用系统动力学Vensim软件构建环境侵害的因果模型，以直观反映环境侵害过程的复杂与不确定性。在此基础上，该章将继续考察环境侵害的这种特征何以不能见容于以机械论、还原论和决定论为基础的经典科学世界图景，以及复杂性科学何以为环境法提供了一种新的认知基础，进而考察环境法作为复杂适用系统对于环境规制的主体、对象与模式提出的建构需求。
第三章解决的是在科学图景转换和社会结构变迁的背景之下，环境保护为何成为国家所应担负的基本任务，以及环境保护作为国家基本任务对于国家权力提出了何种要求。为更明确地展示环境规制的发展脉络，本章首先对不同社会背景下的国家形态进行考察，在此基础上探讨环境保护何以成为国家的基本任务以及环境国家与其他国家形态的关系。环境保护成为国家基本任务，意味着所有国家权力，举凡立法、行政与司法，均应在各自职权内依照法律规定来保护和改善环境，实现可持续发展。我国虽然在1978年《宪法》中纳入环境保护条款，但在相当长的时间内，环境保护并未进入到政府核心任务序列，很难称得上实质意义的环境国家。而十八大以来生态文明地位的提升，则使得我国有望确立环境国家理念。
第四章进一步探讨环境规制的价值目标。确立一项制度的价值目标，实际上就是确立该制度的优先保护对象以及在面临利益冲突时依据何种原则进行利益衡量的问题。环境权作为在世界范围内方兴未艾的新兴基本人权，尽管面临诸多争议，但仍不断向前发展。本章首先对环境权的基本范畴进行厘清，明确其作为公民享有的在健康环境中生存的实体权利，是时代催生的基本人权；进而探索环境权在环境规制中的地位和作用，即环境权不仅是行政国家下环境规制的合法性依据，同时也是推动环境规制由命令控制转向规制治理的内生动力。在转型时期的我国，推动环境权入宪具有其必要性与正当性。
第五章与第六章转入环境保护行政任务的实现，即传统意义上的环境行政规制或者说政府环境规制。第五章首先讨论环境行政权在纵向与横向层面的配置。在纵向层面，涉及中央与地方之间在环境保护事权上的划分，主要以环境联邦主义的流变来考察各国在纵向分权上的变迁。从比较法来看，中央与地方在环境保护上的分权具有趋同化现象，即有中央对于国家层面的环境事务进行规制，而地方则在国家规制的框架和基础上可以进一步进行更为严格的规制。但我国在环境保护纵向分权上则存在着高度集权与高度分权的悖论，这种悖论结合我国现行的晋升激励与财政约束机制，导致地方政府在环境保护上具有天然的放松管制倾向，乃至于各地之间出现“竞次”的现象，而中央环保主管部门尽管发起一轮轮的“环保风暴”，却始终无法化解地方重经济而轻环保的倾向。在横向层面，为破解环境保护上存在的公共权力部门化问题，因应生态整体性特征，各国开始探索整合性环境保护与整体性治理，试图实现环境保护的组织再造。
第六章侧重于对环境行政规制手段与规制工具的考察。现代环境法尽管肇端于风险社会之中，但环境问题成为一个社会问题进而被作为国家的一项基本任务，并不是直接以风险规制作为主要的规制手段，而是沿用警察法和秩序法上的规制手段，奉行危害防止理念，通过制定命令与禁止规范，对规制对象可以作为、不作为或容忍义务，并对违反义务者给予制裁，从而矫正被破坏的环境秩序。这种秩序型规制模式，在风险社会下遭到严重挑战，基于风险社会的安全保障需要，环境风险预防和规制亦成为国家的重要任务，对秩序法下的法律保留、比例原则、举证责任等提出了诸多挑战，由此各国提出了以风险评估、风险沟通和风险决策为核心的风险规制体系，以免人民无助地暴露于环境风险之中。但风险规制同时也提升了国家对社会生活领域的干预力度，如何防止环境规制演化为吞噬人民自由的“环境利维坦”，成为法律的重要任务。就我国而言，秩序型规制模式在我国仍占据主导手段，现行以环境标准、行政许可、监督检查为核心的控制性手段以及以行政命令、行政强制与行政处罚为核心的制裁性手段存在着严重的割裂与羸弱之处，极大消解了环境规制的效力；而对于风险规制，我国尚未给予足够的重视，在环境风险逐渐加大的背景下，如何通过对预防原则进行扩展解释，使之同时涵盖危险预防和风险预防理念，以作为环境法和环境规制的“帝王原则”，是我国未来环境规制改革的重点。
环境保护作为国家任务，并不意味着环境保护任务只能由国家独占行使，在规制治理理念下，各国逐渐创设出公共任务概念，认为凡是攸关公众或公众对其实现存有利益的事务皆属于公共任务。尽管实现公共利益和福祉是国家的根本任务，但并不必然导出国家应承担实现一切公共任务的责任，也不必然意味着公共任务只能由国家独占行使。国家可以通过立法者来决定将何种公共任务国家化而形成国家任务，也可以将现有的国家任务私人化，交由社会自我规制。故第七章转入探讨社会在环境保护任务达成上的作用，重点研究环境保护领域实行社会自我规制的正当性、环境保护自我规制的基本指向以及实现社会自我规制的保障机制，进而讨论环境保护自我规制的具体类型，以及这些自我规制手段在我国的发展与现状。
第八章主要探究环境保护任务的司法保障机制。由于环境问题的风险与不确定性格，使得环境规制中充斥着大量不确定的法律概念，且由于规制国家的兴起，环境“法律之治”已在很大程度上转变为“规章之治”，行政机关逐渐具有了“准立法”和“准司法”的性质。行政裁量权扩张虽提高了环境风险规制水平，却也可能引发行政恣意与规制异化，导致对环境权益的保护不足，或者对其他基本权利干预过度，为此需要建立环境决策的司法审查机制，保证规制裁量权被“关进制度的笼子里”。
总体而言，环境规制并非新的问题，某种程度上，环境规制是环境保护领域最为悠久也是争议最多的议题之一。有鉴于此，本书无意为环境规制构造一个完美的制度架构，恰恰相反，本书在制度设计上“浅尝辄止”，将更多的精力投放于梳理环境规制的法理基础，并通过此理论基础为我国环境保护提供现状评判的标准和规制改革的指引。质言之，本书的目标在于通过探究冠以“环境法”之名，实则是以传统法手段应对环境问题的现行法律制度的缺失与症结，从而发现“重塑环境规制（法）”的法理支撑。
本书技术路线图示如下：
图1-1 本书技术路线图