三、正确认识科学、专家
既然风险评估是一项科学性质的事业和工作，按照常人的见识，为确保评估结论是科学上可靠的，仅需在法律上要求评估由相关问题的权威专家、科学家进行即可。《食品安全法》第17条第2款规定：“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养、生物、环境等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。”《食品安全风险评估管理规定（试行）》第6条规定：“国家食品安全风险评估专家委员会依据本规定及国家食品安全风险评估专家委员会章程独立进行风险评估，保证风险评估结果的科学、客观和公正。任何部门不得干预国家食品安全风险评估专家委员会和食品安全风险评估技术机构承担的风险评估相关工作。”可见，食品安全的有关法律、规章已经为专家依照科学规范独立、客观、公正地进行风险评估确立了基本规则。
然而，对于科学性质的活动，法律的控制难道就到此为止了吗？只需要保证活动的主导者、支配者是科学家、专家，是不是就足够了呢？相关联地，风险评估的科学性质、专家判断应该如何理解，法律交由专家说了算是否恰当？为什么在“面粉增白剂”的安全性问题上，专家们的说法又莫衷一是，“公说公有理、婆说婆有理”呢？
中国粮食行业协会副会长、1986年时任原商业部粮油工业局局长的王瑞元，力主禁用面粉增白剂，认为其有害无益；而工程院院士陈君石明确表示：“没有任何证据证明它是有害于健康的。国际食品发展委员会的食品添加剂也是允许使用的，我国也是允许使用的。”[81]
支持禁止使用面粉增白剂的“一些食品加工专业人士称，‘过氧化苯甲酰致癌、损坏肝功能’，甚至‘过氧化苯甲酰含有苯，长期食用会造成苯中毒’，国家粮食局、国家质检总局在对一些食品加工企业做违规查处时，亦宣称这种添加剂‘有害’”。“中国粮食行业协会、中国粮油学会与65家大型面粉加工企业联名递交的建议也表示，过氧化苯甲酰是一种强氧化剂，‘不仅会破坏面粉中的VA、VB等营养成分，而且，据专家研究，长期食用添加过氧化苯甲酰的面粉，对肝脏会造成损害。’”相反的观点却是，“在国际上，建立在严密毒理评价基础上的一系列规定都给出一个结论：合理使用过氧化苯甲酰作为面粉添加剂是安全的”。并且，“中国卫生部的两次征求意见稿，均明确表示‘过氧化苯甲酰按规定使用未发现安全性问题’”。[82]
当然，这些辩论并非出自在法律上已经确立其权威地位的国家食品安全风险评估专家委员会（以下简称“风险评估委员会”）之口，“媒体上的专家们”对立观点背后可能各自有不同利益团体的支持。但是，事情并不这么简单。的确，风险评估在很大程度上是依据科学方法、由相关领域内的专家作出的，但是，科学、专家也并非如常人所想象的那样，可以得出“确定无疑”的风险评估结论。现代社会进入了一个风险时代，也就同时意味着进入了一个“知识不确定性”的时代。这与科学、专家的局限性有关。
就科学而言，它是建立在实践基础上，经过实践检验和逻辑论证的，关于客观世界事物的本质及运动规律的知识体系。相比较脱离现实的空想或者逻辑上混乱的观念，它是更具确定性的、更具说服力的对未知的已知。科学的发展就是“一个接着一个的对无知和不确定领域的征服”。[83]但是，科学的确定性是相对的，不确定性是其固有的。不确定性如同汪洋大海，确定性只是其中的几片岛屿。“任何参与为风险决策提供信息的科学家都不会对事实的不确定性感到意外。认识数据的局限性是基本的科学训练。”[84]
科学哲学家库恩对科学、科学范式、常规科学、反常与科学发现、危机、科学理论、非常规科学以及新范式取代传统范式的科学革命的论述，也处处透露科学不可避免的内在有限性。库恩认为，科学实际上是以某个特定科学共同体在一段时期内公认的既有科学成就为基础的研究活动。这些科学成就通常充分地、前所未有地吸引了一批坚定的拥护者，使他们摆脱了其他竞争性的科学方式；同时，它们对以后一批批科学工作者又是充分开放的，留下了各种问题让他们解决。
具备这两种特征的科学成就被库恩称为“范式”（paradigm）。范式获得其地位是因为它比与之竞争的理论更好，但在最初出现的时候，它的适用范围和精确性也是非常有限的，它的成功之处在于从一开始就在某些选定的、并不充分的研究实例中展现出成功的希望。范式就像普通法中公认的司法判例一样，它是在新的或更加严格的条件下有待进一步澄清和明确的对象。
科学工作者在一定范式框架内研究，努力使该范式能够说明更广范围内的事实，同时更加精准细致地表达范式本身，这就是旨在解惑（puzzle-solving）的、促进知识进步的常规科学实践。然而，常规科学可能会不断发现反常的、与范式预期偏离的结果，所谓的“科学发现”就始于对反常现象的意识。如果这种反常意识持续存在且日益深刻，那么，受其影响的领域就会处于不断增长的范式危机之中。
由于这种反常意识要求大范围的范式解构，要求常规科学的问题和技术发生重大转变，于是，就会出现一段专业知识被宣称不可靠（insecurity）的时期，此后，新的“科学理论”会接踵而至。危机中的范式向新范式的转换彻底完成后，该专业的视野、方法和目标就会改变，新范式就会取传统范式而代之，从而实现“科学革命”，科学工作者将在新范式之下继续进行常规科学的实践。[85]
而且，若按库恩的解释，科学是在以往的、专业共同体公认的科学成就基础上从事研究的活动，那么，科学的可靠性就不完全是客观的，在相当程度上是来源于专业共同体高度的认同。随着工业、技术的快速发展带来一大堆从未或很少经过深入、系统研究的新问题时，这种共同体的认同就越来越难形成。于是，有学者指出：
就专家而言，作为科学共同体的成员，上述科学内生的局限也会体现在他们的专业研究活动和成就之上。此外，专家也有其源于又不完全等同于科学局限的不可靠性。
第一，专家容易被其所属专业的已有智慧蒙蔽双眼，没有意识到现阶段知识不是终极知识。
第二，专家过于自信，不愿意改变自己观点，甚至在面对像他们一样资深的专家不同观点时，也不愿低头。
第三，建立学科传统智慧的学术共同体成员，会格外倾向于保护本学科不受挑战。
第四，专家会同时受雇于一些工业企业和政府机构，专家会把或多或少偏袒雇佣企业的顾问意见向政府机构提供，从而造成政府被顾问、被企业“俘虏”的现象。
第五，专家有时候没有意识到其拥有的知识实际上是“井蛙之见”（tunnel of vision），在一个领域的成功让他们以为自己的观点在其他领域也同样奏效。
第六，专家往往有一种奇怪的反民主意味，对专业技术、知识的关注，容易造成对同样重要甚至更重要的非技术问题（如谁获益、谁在承担代价）的排斥。[87]
第七，事实和价值虽然可以也有必要区分，但二者又是非常微妙地纠结在一起，专家也可能从某种价值出发去选择特定的研究方法、建立特定的数据。“尽管对于每一个科学家个人来说他们是在建立数据，但是对于科学家和其他翻译家的群体来说是他们在通过整合数据来确定事实的……那些观点能最终从相互矛盾的信息中生存下来，一方面取决于什么是真理，另一方面也取决于那些采集特定数据并愿意相信它们的人的持续的权力。”[88]
对科学、专家有限性的一般观察，延伸至风险评估领域，又有更为具体的描述。有论者指出，风险评估技术中的人为误差包括四个方面：
第一，对于预见所有可能发生的事故类型的能力过于自信。
第二，对小容量样本困难的敏感不足，即风险评估往往被迫建立在少量的、独立的数据之上，而不是经过广泛、深入、持续研究所获得的一切数据。
第三，无法预见系统间的交互作用和相依作用，造成这种状况的原因又有四点：（1）确定分析范围的时候容易忽略某些可能导致更大范围后果的错误；（2）专家的有限能力无法掌控专业学术领域之外的复杂性；（3）技术系统的组成成分总是与未被任何人预见的方法相互关联；（4）在应对复杂技术的时候，组织体的庞大、复杂也会造成某些重要细节的疏漏，因为已经意识到问题的人，在“那是别人领域”的假设前提之下，可能不会主动去纠正。
第四，科学家也会在概率预测之中发生错误，他们可以做好对熟悉事件的“预测”工作，但会忽略突发的、非连续性的可能性。[89]由于后者的实际发生率很低，于是，“任何试图向经验学习并且使技术变得更安全的努力都降低了用过去的经验对未来进行预测的成功性”。[90]
再进一步延伸观察至食品安全风险评估地带，有些论述会给我们同样或类似的启示。有害物毒理学的评估在食品风险评估之中存在一系列困难：
第一，有害物质的毒性、致癌性、致畸性、致敏性本身就非常复杂。
第二，食品中的有害物质进入人体后的分布、代谢、转化、复合、排泄、蓄集等过程比药物毒理学所涉及的问题更为复杂。
第三，受伦理道德的限制，毒理学研究方法通常进行的是动物体内和体外实验。首先，动物实验周期长，难以实现大量、快速的筛选；其次，动物实验影响因素极其复杂，并且不同动物反映不同，因而动物实验结果并不能完全准确反映出人体对同一有害物质的反应，从而存在很多的差异和不确定性。
第四，有害物质的人群流行性学调查受到地域、人种、年龄、性别、习惯及个体不同等众多因素影响，同样存在诸多不确定性。
第五，虽然出现了各种新的分析技术，如基因重组、克隆、核酸杂交、PCR、DNA测序和突变检测、荧光原位杂交等各种分子生物学技术以及核磁共振技术等，但是这些方法还有待进一步探索、完善和普及。[91]
至此，回到面粉增白剂的安全性之争，专家们的观点矛盾、对峙就不足为奇了。尽管原卫生部在《相关情况》中明确公布了国内外规定的面粉增白剂的安全使用限量，但是，谁又能确保在此限量之下的使用，对人体健康就一点没有损害呢？目前的安全使用限量知识就一定是终极的、完全可靠的吗？谁又能断言长期食用面粉增白剂会造成苯中毒、破坏营养成分、损坏肝功能的说辞就一定是“不懂科学”呢？[92]
当然，笔者无意否定科学、专家的作用，无意堕入科学虚无主义的泥淖。毕竟，亚当·斯密曾经说过，“狂热和迷信是毒药，科学是最佳的解毒剂”。好科学（good science）是独立专家们充分一致的合唱，发挥着约束政策、打造辩论、影响政策的作用。[93]更何况，在现代社会，由技术成就和专业队伍组成的专家系统，以连续不断的方式影响着我们生活与行动的方方面面。我们信赖医生、建筑师、工程师以及其他专业人士，就是信赖我们自己不可能事事皆详尽验证的专门知识的可靠性，即便这样的专家系统只是尽可能将风险降到最低而不是完全消除风险。[94]
然而，一种对“科学发现客观真理”信任不疑的科学宗教主义情结，总是多多少少地弥漫在我们身上和周边，会造成对科学和专家可靠性的过度期待与盲目崇拜，从而影响或扭曲对风险评估的定位与构造。因此，对于科学、专家的局限性，法律上也应该有因应之策，以使风险评估过程可以尽量避免这些局限性的不利影响。