二、风险评估的性质与作用

何谓风险评估，本书序言已有简单提及，在此需要更为细致的展开，方可较为全面地理解其属性与功能。当今时代，风险无处不在。前工业社会占主导地位的瘟疫、饥荒、洪水、地震、火山、海啸等自然风险依然存在，工业社会为降低或克服某些自然风险而采取的技术手段（如医药、杀虫剂、化肥、转基因技术、防腐剂等）又带来无数新的风险。我们身处“风险社会”之中。[73]在食品领域，风险更是无孔不入。不仅食品及其原料本身天然存在有害物质，而且，食品及其原料在生产、加工、运输、包装、储存、销售、烹调等各个环节中（即“从田头到餐桌”），都会因为农药、废水、污水、病虫害、霉菌毒素、食品添加剂等因素的作用，而产生有害身体健康和生命安全的危险。

人类从未曾有过“零风险”的生活状态。进入工业社会以后，控制风险的技术和能力在不断地提高，但风险的种类不是在减少、而是在增加。农药、杀虫剂在促进粮食产量、控制饥荒风险方面的作用是毋庸置疑的，但其潜在地会对食品造成污染。电给我们的生产和生活带来诸多好处，世界已很难想象没有电的状况，但是，比水电、风电更具功效、不受环境和气候影响的火电，会造成环境污染、煤油耗竭的风险；核电技术可以减少火电的此类风险，却又有可能造成对工作人员和附近居民身体危害的核辐射，原苏联切尔诺贝利核电站泄漏、日本福岛核泄漏，都令人心生余悸。凡此种种，不胜枚举。“我们经历了一次这样的革命，那就是识别随科技而来的副作用并努力去控制它们。”[74]因此，在绝大多数领域或情形之中，问题并不在于消灭风险，而是把风险控制在我们可以接受的范围之内。

风险控制的决定与行动，既会在普通个人的日常生活之中发生，也会在企业或其他组织的活动之中、在主权国家的治理之中甚至在国际化的互动之中发生。无论在哪种情形、哪个层面，风险控制都离不开对风险的识别、估算与评价——风险评估，离不开研究制定和采取降低或避免风险的计划、方案以及措施——风险管理，离不开利益相关的组织体（多数情况下包括政府）或个人之间传递所有的风险及风险防范信息——风险交流（又称“风险沟通”）。所以，风险评估、风险管理、风险交流通常被视为风险分析框架的基本组成。对社会生活中普遍存在的公共风险，政府履行其风险监管职责，也主要围绕这三个方面展开。[75]当然，相较个人、企业或其他非政府组织而言，政府往往被视为更有条件也应该进行更加全面、系统、广泛和专业的公共风险评估、管理与交流。

前文提及的面粉增白剂是否安全可靠的问题，即属风险评估的范畴。在食品安全监管领域，风险评估的主要内容和步骤包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述。[76]

而危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述的具体内涵如下：

——危害识别就是根据流行病学、动物试验、体外试验、结构—活性关系等科学数据和文献信息确定人体暴露于某种危害后是否会对健康造成不良影响、造成不良影响的可能性，以及可能处于风险之中的人群和范围。

——危害特征描述是对与危害相关的不良健康作用进行定性或定量描述，确定危害与各种不良健康作用之间的剂量—反应关系、作用机制等；如果可能，对于毒性作用有阈值的危害应建立人体安全摄入量水平。

——暴露评估是描述危害进入人体的途径，估算不同人群摄入危害的水平。根据危害在膳食中的水平和人群膳食消费量，初步估算危害的膳食总摄入量，同时考虑其他非膳食进入人体的途径，估算人体总摄入量并与安全摄入量进行比较。

——风险特征描述则是在危害识别、危害特征描述和暴露评估的基础上，综合分析危害对人群健康产生不良作用的风险及其程度，同时应当描述和解释风险评估过程中的不确定性。[77]

看上去，风险评估就是一个科学的过程，它也被普遍认定是为风险监管的决策和执行提供科学上的依据。在美国，国家科学院/国家研究理事会（National Research Council of the National Academy of Sci-ences）于1983年出版的《联邦政府的风险评估：对过程的管理》（Risk Assessment in the Federal Government：Managing the Process）一书指出，风险评估是“对人体暴露于环境有害物质所导致的潜在不利健康影响的描述”。科学证据和分析虽然不是风险评估的唯一依据，但也是绝对主导的或支配的依据。[78]在我国，中国工程院院士、第一届国家食品安全风险评估专家委员会主任委员陈君石先生断言，“风险评估是一个纯粹的专家行为”，“风险评估是独立评估……专家在工作中不受任何政治、经济、文化、饮食习惯的影响”。[79]

《食品安全法》第17条第1款规定：“国家建立食品安全风险评估制度，运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及有关信息，对食品、食品添加剂、食品相关产品中生物性、化学性和物理性危害因素进行风险评估。”第18条第2项规定：“有下列情形之一的，应当进行食品安全风险评估：……（二）为制定或者修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的。”第21条第1款规定：“食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。”《食品安全风险评估管理规定（试行）》第5条规定：“食品安全风险评估以食品安全风险监测和监督管理信息、科学数据以及其他有关信息为基础，遵循科学、透明和个案处理的原则进行。”这些条款都以“科学方法”“科学数据”“科学依据”“科学原则”等修辞，强调风险评估的“科学”意义。[80]

显然，面对形形色色、各种各样、且处于复杂关系之中的风险，作为风险分析或监管框架之中重要一环的风险评估，既是风险管理、风险交流的前提与基础，又必然与科学密不可分，需要科学知识、科学方法作为支撑。没有科学上可靠的风险评估，风险交流会成为流言、谣传，风险管理也会如同无源之水、无本之木，失去可依托的真实基础。