第三节　立法原则

当前，我国政府对官员政绩的评价还存在民众评价缺失的问题，由此引发的问题常常体现为：官员的工作主动性不够、责任担当意识不强、工作“等靠”思想严重、工作创新内驱力不足等。政府购买公共服务作为一项新举措实际上可能面临被搁置或者推进不力的风险。如果加上购买边界不清晰、责任划分不明，那么更容易成为官员购买工作推动不力或胡乱购买的借口。为了避免购买边界认知上的模糊与偏差，防止政府公权力的滥用甚至权力寻租、不正当地侵占公共资源，进而影响我国政府购买公共服务的发展，国家必须通过立法的形式来明确购买边界。笔者认为，在借鉴现有的政府购买公共服务边界设定模式以及我国学界研究成果的基础上，结合我国的国情考虑，我国政府购买公共服务边界的立法应该严格遵循法律保留原则、基准保障原则、供给均等原则和渐进发展原则。

一、法律保留原则

法律保留原则，涉及立法角度界定购买范围大小的问题，就此需要解决两方面问题：一是法律规定要购买的，政府必须购买；二是法律规定不能购买的，政府不得购买。[111]这也就是说，国家在立法时要明确规定某些涉及政府本质性职能的公共服务，必须由政府亲自履行，而不能向承接主体购买。按照行政学原理，政府购买公共服务属于非强制行政，政府可以根据实际需要采取较为灵活和主动的行为模式。但是，由于民众对公共服务的依赖，在立法时采取法律保留就很有必要。法律保留的目标不是为了约束政府行政权，而是为了政府能在法律约束下积极行政，为民众提供更多更好的公共服务。以立法的形式明确哪些是政府应该亲自直接履行的职责，哪些是可以通过购买的方式履行职责，这对于克服政府大包大揽或当“甩手掌柜”都有积极意义。需要强调的是，政府本质性职能是个价值判断的概念，从国家主权角度看，只要涉及国家主权的都是政府本质性职能；从市场的角度看，只要市场或社会不能提供的公共服务都是政府的本质性职能。根据我国现实情况，国防、外交、立法、司法、刑事侦查、情报以及政府内部管理等都属于政府本质性职能。

二、基准保障原则

基准保障原则，即立法规定政府购买的公共服务，必须保障民众的最低限度的需求。随着人类社会的不断进步，民众对公共服务的质和量会提出越来越高的要求。但是，政府购买公共服务的能力却受制于社会发展程度和水平，特别是受制于财政支付能力。因此，民众的需求和政府供给能力之间必然会产生矛盾。

公共服务常常有很强的地域性和阶段性，不同时期不同国家地区的民众急需的公共服务，往往是不同的。按照马斯洛理论，人的需求有生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求。不管地域性和阶段性差别多大，生理需求和安全需求是作为自然人个体的基本需求，因此，政府必须坚持购买民众最低限度或者说基准需要的公共服务，即购买保障民众生理和安全需求的公共服务。满足生理需求的公共服务主要是公民基本生活所需的服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助等；安全需求方面的公共服务的目标在于保障公民的基本生命财产安全，即安全的生存环境，包括居家、公共、消费安全以及社会稳定等公共服务。

三、供给均等原则

供给均等原则，是指立法规定所有享有同样权利的民众都能平等享受政府购买的公共服务，即全体民众享有公共服务的机会均等、受益内容大体相等，同时，具有较大自由选择权。如果说基准保障原则保障的是民众基本的生存权，那么供给均等原则则是保障全体公民在生存基础上能够享有平等的发展和提高的服务。实施公共服务均等化，可以有效地缩小城乡在享受公共服务上的差距，并且缓解社会矛盾。[112]但是，由于受国家财政制约以及政府绩效考核指标的影响，我国政府购买的公共服务在城乡之间、不同群体之间的差别较大，需要得到政府进一步重视和公平对待。同时，法律必须保障民众享有均等的公共服务。供给均等包含政府提供最低限度保障的公共服务以及义务教育、公共卫生、公共文化、公共交通、公共通信、基本医疗、居住服务、公用设施和环境保护等每个公民基本生存和发展所需的公共服务。当然，公共服务供给均等并不是贯彻极端平均主义，这里不排除某一特殊群体（如老少边穷地区居民、下岗职工、特殊疾病者）享受更多的公共服务。

四、渐进发展原则

渐进发展原则是指立法机关在立法时要本着实事求是、先易后难的原则设定特定时期政府购买的公共服务。由于我国各地情况各异，政府购买很难同步推进，只能采取先易后难的做法，稳步推进政府购买公共服务。从目前来看，在环卫保洁、园林绿化、道路维护、医疗卫生、养老、文化娱乐、公民权益维护、就业培训、就业指导、社区服务等市场化程度较高且争议不大的领域可以全面推开，其他领域则视情推进。