第三章 两汉的三公（下）——西汉成帝绥和改制以后至东汉末的三公
第一节 绥和元年的改制——三公鼎立制度的建立
西汉成帝绥和元年（前8）进行了宰相制度的改革，从此两汉的三公进入第二阶段。
这次改制最主要特点就是把第一阶段以丞相为主，地位与权力不平等的三公，改变为地位与权力平等、鼎立的三公。具体内容有三。
第一，如上节所述，原来虽名三公，但太尉不常设，改称大司马后职掌又逐渐转为在宫内辅政，无印绶、官属，不预外朝宰相之事，所以实际上宰相只有二公。改制后将原辅政的大司马转为宰相，赐金印紫绶，置官属；又将御史大夫按儒家学说改称大司空，加上原来的丞相，于是“备三公官焉”。92
第二，原来三公地位不等。改制后将御史大夫的银印青绶改为大司空的金印紫绶，与丞相、大司马相同；过去大司马、御史大夫俸禄略低，今“皆增奉如丞相”。93特别是以前拜御史大夫并不封侯，而改制后拜大司空也“封列侯”，94与丞相、大司马一样。这样，三公地位在制度上便平等了。
第三，原来宰相大权由二府掌握，又以丞相为主，改制后转为三公“分职授政”，95虽然究竟如何分职，史无明文，但不再由丞相“独兼三公之事”，96而是由三公平等地共掌宰相大权，却是可以肯定的。《汉书·彭宣传》：拜大司空，上书言“三公鼎足承君，一足不任，则覆乱美实”。《马宫传》：“三公之任，鼎足承君，不有鲜明固守，无以居位。”都证明在这次改制后三公平等即“鼎足承君”的观念得到了发展。
为什么要改制？
过去有一种流行的看法是：出于君权、相权的矛盾。即认为由于以丞相为主的三公权力发展过大，“使君主常感威胁”，“由助理君主行政转变到障碍君权”，于是君主想方设法削弱其权力。“此种变化开始于武帝时代，至宣、成之世则已完成。”97有的学者甚至说，成帝改制，三公并相制度之所以会出现与发展，“主由时君欲‘轻相权’与‘分相权’之一念所致”。98
事实并不是这样的。
关于汉武帝的问题，将于下章论述，这里只考察汉成帝改制出于君权、相权之争说为什么不对。
首先，成帝改制之时并不存在相权威胁君权问题。据《汉书·百官公卿表下》，成帝在位二十多年，改制前的丞相凡五任，即匡衡、王商、张禹、薛宣、翟方进。匡衡通经学，成帝夸他“遵修法度，勤劳公家”，坚信“与君同心合意，庶几有成”。后免相是因侵占国有土地，“专地盗土”，触犯刑律。王商原是外戚，于元帝欲废太子（成帝）之时，“拥佑太子，颇有力焉”，成帝即位后以他代匡衡为相，“甚尊任之”。后免相是因为与成帝舅父王凤发生矛盾，被王凤以“闺门之事”，99陷害而死，成帝为此还同情王商，对王凤不满。张禹原是成帝师傅，受到“敬重”，所以先领尚书事，后升丞相。在位六年，因年老退休罢相。如果害了病，成帝还临问，“亲拜禹床下”。“国家每有大政，必与定议。”薛宣是能吏，谷永推荐他“材茂行絜，达于从政”，被成帝用为御史大夫、丞相。因经术浅，成帝轻之，后借口统治效率不高，将他免相。然经人保荐，两年后又“给事中”，“视尚书事”。翟方进原为成帝欣赏、有意培养为宰相的人，“号为通明相，天子甚器重之，奏事亡不当意”。后因“政事不治，灾害并臻，百姓穷困”，恰逢天变，成帝归咎于他，被迫自杀。100
可见五人除薛宣外，都是皇帝精选的亲信或十分尊重的人，主相关系比较融洽，其所以免相均与所谓君权、相权之争无关。即便薛宣，免相原因也不例外，虽然成帝对他不满意处较多，但从免相两年后又令他“给事中”，“视尚书事”，成为中朝官来推测，原来的矛盾也决不可能是相权膨胀，威胁了君权。
其次，成帝改制之时，从现有史料看，也找不到存在上述指导思想的证据。《汉书·朱博传》：成帝改制，首先是廷尉何武建议的。而何武在上书中一个字也没提到君权受到威胁的问题，他说，其所以要改革是因为“末俗文弊，政事烦多，宰相之材不能及古，而丞相独兼三公之事，所以久废而不治也。宜建三公官，定卿大夫之任，分职授政，以考功效”。就是说，是为了保证统治质量。考之成帝后期，政治腐败，农民起义不断爆发，到改革宰相制度的这一年，甚至不得不在诏令中承认“朕……奉宗庙二十五年，德不能绥理宇内，百姓怨望者众”。101面对这一形势，封建政治家、思想家把它归咎于宰相统治不力，想通过三公鼎立，分工负责，以挽救摇摇欲坠的统治，是毫不奇怪的。
再次，在这次改制后仅仅过了三年，哀帝建平二年，因议者多以为这次改制“职事难分明，无益于治乱”，102经大司空朱博奏请，又恢复了绥和以前旧制。如果原来确系出于皇帝削弱相权的意图而改革，照说从武帝以来为此斗争了一百多年，好容易达到在制度上加以固定的目的，岂能刚过三年便又改回去？而且这时丞相是孔光，朱博与他有矛盾。《资治通鉴》卷三四记载：建平二年正月，“朱博与孔乡侯傅晏连结……数燕见，奏封事，毁短……孔光”。四月，经朱博建议，恢复绥和以前旧制，朱博由地位与丞相平等的大司空，降为丞相的副职御史大夫。很明显，如非出于统治质量之考虑，朱博决不会奏请此事，使孔光扩大相权。
当然，以上说法也存在一些疑点需要解释。
一是何武的建议会不会实际意图是嫌丞相翟方进权重，侵犯君权，而表面上用统治质量不高作理由来掩盖呢？似乎不像。因为何武并不是一个胆小怕事的人。据《汉书·何武传》，在这之前，何武曾为扬州刺史，“二千石有罪，应时举奏”，毫不容情；在这之后，哀帝死，太皇太后王氏当权，诏举大司马，实际上要用王莽。王莽是王氏亲侄，“自大司徒孔光以下举朝皆举莽”，而何武时为前将军，竟敢与左将军公孙禄议以为“不宜令异姓大臣持权”，反对举王莽。绥和元年改制前后的丞相翟方进，其权势并不比后来的太皇太后王氏及王莽大，何武有什么必要遮遮掩掩呢！值得注意的是，何武不但早年与翟方进“交志相友”，而且就在实行三公鼎立制度之后，何武时已升大司空，两人依然相互配合，奏罢刺史，置州牧，改诸侯王之内史为中尉等，从而从一个侧面反映何武原来的建议确系从保证统治质量的角度出发，并非迎合君主，打击相权，所以翟方进似乎并不介意，两人关系并未因此受到影响。
另一需要解释的疑点是，汉哀帝恢复绥和以前旧制后，过了四年，至元寿二年（前1），又重新实行三公鼎立制度，并进一步把丞相改称大司徒，这又如何解释呢？我认为，从当时背景看，也不是出于君权、相权之争，而是为了尊宠董贤。据《汉书·佞幸董贤传》，很早以来哀帝就宠幸他，后来又以他为大司马，甚至想禅位给他，以侍中王闳谏诤而作罢。而在旧制下，丞相地位高于大司马，不符哀帝心意；董贤又年轻，才二十多岁，按西汉先例，只能当大司马，不能当丞相；而且旧制下的丞相，等于全国的大管家，政务繁忙，董贤也干不了，于是“正三公官分职”的办法便被想出来了。103依此办法，不但恢复三公鼎立制度，而且把大司马班在首位，从而可以把董贤捧上仅次于哀帝的地位。不过把丞相的位子压到大司马下面，和秦汉以来旧制冲突得太厉害，便又依儒家学说将丞相之名改为大司徒，巧妙地弥补新制的缺陷。哀帝的心意，丞相孔光十分清楚，极力迎合。在这次改制前，哀帝让董贤拜访孔光，试探他的态度。尽管董贤之父董恭当过孔光属吏，董贤作为大司马当时位次排在孔光之后，年纪又轻，而孔光已六十多岁，但孔光“知上欲尊宠贤”，竟放下丞相架子，“送迎甚谨，不敢以宾客均敌之礼”。王夫之曾痛斥孔光这一行径十分无耻，是“执臣主之礼”。104然因哀帝高兴了，孔光不但稳固了自己官位，而且两个侄子也因此得以拜官。这样，由于利害关系最大的孔光都很乐意，所以改制不久就得以实行。
由此可见，元寿二年的改制，表面上丞相权力分了，地位低了，然究哀帝之动机，不但不是出于君权、相权之争，恰恰相反，正是孔光驯服，进一步讨得哀帝欢心，主相关系融洽，一致为了尊宠董贤的结果。105而在这之后，这一制度又为王莽所沿用。这是因为哀帝死后，在太皇太后王氏支持下，王莽代董贤成了大司马。三公鼎立对他的专权来说，虽不如恢复旧制，自当丞相更为方便，但一则他刚上台，不宜轻易改动制度；二则当时的大司徒孔光本来就是丞相，是改制后易名的，又是“名儒”，如恢复旧制，孔光是当然的丞相，如挤走孔光，于王莽声望有损；三则依现制，三公中大司马班在首位，于王莽不为无利，而这时另外两公大司徒孔光十分听话，大司空彭宣也不敢持异议，并不影响他专权。由于这些原因，三公鼎立制度便未遭王莽反对，而在新形势下继续推行。
总之，汉成帝绥和元年的改制，如果联系当时的背景，建议者的言论和随后发生的变化来分析，应该肯定，其指导思想决不是为了削弱、分散相权。它是在统治危机日益加深的情况下，为了保证统治质量，摆脱统治危机，在极重要的宰相制度上所做的一次尝试。这次尝试一度中辍，其所以又得到恢复并坚持下去，虽则已转变成出于统治集团内部的特殊需要，但仍与君权、相权之争没有关系。