第13章 推进全民守法，建设法治社会

全民守法是建设法治社会的一项系统工程，是法治精神真正渗透到社会生活的每一个角落发挥自身重要作用的制度保障。在党的十五大明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略之前，江泽民同志就对“全民守法”在依法治国中的重要意义给予了充分的论述。他指出：“公民自觉守法，依法维护国家利益和自身权益是依法治国的重要基础。”[500]胡锦涛同志在《社会主义民主法制建设史上的重要里程碑》一文中也强调指出：“要加强法制宣传教育，增强全社会法律意识和法治观念，特别是要提高党员领导干部依法办事能力，形成法律面前人人平等、人人自觉学法守法用法的社会氛围。”[501]在党的十八大报告中，胡锦涛同志又第一次在党的正式文件中明确提出了“全民守法”的概念，强调要“增强全社会学法尊法守法用法意识”。[502]

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别强调“全民守法”作为全面推进依法治国“四个重要环节”（科学立法、严格执法、公正司法和全民守法）之一的重要性，并把全面守法与建设法治社会有机地联系在一起，强调法治社会的形成依托全民守法的保障。习近平总书记指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[503]2014年1月7日，在中央政法工作会议上，习近平总书记对执政党带头守法提出了明确要求，为“全民守法”指出了工作的重点和重心。习近平总书记指出：“党既领导人民制定宪法法律，也领导人民执行宪法法律，做到党领导立法、保证执法、带头守法。”[504]与此同时，习近平总书记还对党如何“带头守法”作出了具体明确的要求，即“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，牢固确立法律红线不能碰、法律底线不能逾越的观念”。[505]因此，“全民守法”成为全面推进依法治国系统工程中的一项基础性事业。

全民守法确保社会生活的每一个参与者、社会关系的所有领域都能够遵从宪法和法律的权威，形成良好的遵守和服从规则的守法意识。坚持全民守法，就是要弘扬“法律面前人人平等”的法治精神，保证领导干部、党员与普通群众守法要求和守法状况的一致性，反对各种破坏法治的特权现象，有效解决有法不依的法治难题，从整体上提升全民守法意识和水准，为建设法治中国和法治社会提供全民守法的有力保障。全民守法从制度上来看，既是全面推进依法治国各项法治工作的重要组成部分，又是建设法治社会的基础性工作。法治国家必须要建立在与此相适应的法治社会基础之上，而全民守法是法治社会赖以存在的社会条件和制度基础，没有全民守法，法治社会就无法形成，法治国家也就不可能建立在和谐稳定的法治社会基础之上，所以，必须要把全民守法与建设法治社会放在全面推进依法治国各项事业最重要、最基础的地位上来着实推进。

一 全面推进依法治国必须坚持全民守法

党的十一届三中全会明确提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“十六字方针”，其中“有法必依”是从“守法”的角度提出的，是对一切国家机关、社会组织和公民个人的行为提出的合法性要求。

1982年现行宪法肯定了“有法必依”的法制要求，在其序言中明确规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。《宪法》第5条第四款也规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中明确指出：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。”[506]宪法和法律是党和全体人民共同意志的体现，遵守宪法和法律就是遵守和服从党和全体人民的共同意志。遵守宪法和法律就是充分体现人民当家作主的主人翁精神，人民对自己制定的法律负责，人民必须认真遵守自己制定的法律。遵守宪法和法律是一切国家机关、社会组织和公民个人的神圣法律义务。上述重要论述很清晰地说明了全民守法的必要性、正当性，把全民守法牢牢地扎根于法律的人民性基础之上。

党的十八大报告在总结党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设“十六字方针”贯彻落实的经验基础之上，根据新时期法治建设的新要求，明确提出“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究”。其中，“全民守法”“坚持法律面前人人平等”以及“有法必依”都围绕着“守法”的主体提出了明确的制度要求，也就是说，“守法”是一项“全民”事业。全民守法既是公民个人遵守宪法和法律的具体义务，也是对一切国家机关、社会组织和公民个人提出的遵守宪法和法律的整体性要求。“全民守法”是一个全称性的概念，按照习近平总书记的论述，全民守法就是“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责”[507]。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从建设中国特色社会主义法治体系和完善中国特色社会主义法治理论的高度，将“全民守法”与“促进国家治理体系和能力现代化”的要求紧密结合起来，并且坚持把“全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法”。[508]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在论述全民守法与全面推进依法治国两者之间的辩证关系时进一步明确指出：“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[509]

在理解全民守法与全面推进依法治国两者之间的关系时，习近平总书记关于全民守法重要意义的一系列论述对此提供了非常好的思考路径。

第一，全面推进依法治国需要全社会公众的参与。习近平总书记指出：“全面推进依法治国需要全社会共同参与，需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。”[510]党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，需要付出长期艰苦努力。”[511]既然“全面推进依法治国”是一个“系统工程”，全面推进依法治国的各项工作就不可能依靠哪几个主体就可以独立完成，必须要由国家机关、社会组织和公民个人的共同参与，并且通过强化立法、执法、司法、守法、法治工作队伍以及加强党的领导等各项法治工作来实现全面推进依法治国的总目标和各项具体目标的要求。因此，“全面推进依法治国”所涉及领域的“全面性”必然要求作为法治重要环节“守法”的“全民性”与此相对应，没有“全民守法”，“全面推进依法治国”中的“全面”就无从谈起，因此，“全面推进依法治国”离不开“全民守法”的保障。

第二，推进全民守法，必须着力增强全民法治观念。习近平总书记指出：“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。”[512]“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固。”[513]党的十八届六中全会审议通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也明确规定：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神，自觉按法定权限、规则、程序办事，决不能以言代法、以权压法、徇私枉法，决不能违规干预司法。”[514]党的十九大报告还首次提出了“提高全民族法治素养”的要求，[515]所谓“法治素养”不仅包含了对掌握法律知识的要求，更重要的是包含了践行法治的能力，即能否在知法守法上做到“知行合一”。党的十九大报告对“提高全民族法治素养”提出的新要求，必将会推动全社会公众把学法用法守法结合起来，形成良好的法治文化和有利于法治实现的社会氛围。

第三，全民守法要与全民普法相结合才能获得长久的生命力。习近平总书记强调指出：“要坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，采取有力措施加强法制宣传教育。要坚持法治教育从娃娃抓起，把法治教育纳入国民教育体系和精神文明创建内容，由易到难、循序渐进不断增强青少年的规则意识。”[516]守法的前提是要知法懂法，而知法懂法对于绝大多数老百姓来说必须依赖政府或者是法律服务机构提供的法治宣传教育和普法服务，因此，全民普法工作做得是否扎实和具有实效，直接关系到全民守法的实际水准，要提高全民守法意识，必须要抓好法治宣传教育和普法工作这个基础性环节。

第四，宪法教育是全民法治教育的重点。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中反复强调了加强全民宪法教育的重要性，他指出：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”“我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[517]张德江同志在深入开展宪法宣传教育大力弘扬宪法精神座谈会上的讲话中特别强调了宪法宣传教育的重要意义，指出“开展宪法宣传教育，是全面贯彻实施宪法的重要基础性工作”，为此，“宪法宣传教育需要从宪法文本入手，学习和理解原文，这是非常重要的，这方面工作要不断加强和改进”，“紧密结合我国全面推进依法治国的实践成果来开展宪法宣传教育，就能够把宪法宣传教育引向深入，使全党全国各族人民深刻认识我国宪法在中国特色社会主义法治体系中的至上地位和最高权威”。[518]

第五，法治实践是提高人民法治观念的根本。法制宣传教育和法治实践两者是相辅相成的关系，不能“两张皮”，要有机地结合起来。我们要在扎实推进法治实践中，进行生动务实的法治宣传教育。法治实践向前进一步，法治宣传教育才能向前迈一步，没有法治实践的扎实推进，法制宣传教育只能是无本之木、无源之水。法治实践是最生动的法治宣传教育，法治实践是法治宣传的目的，法治宣传必须融于法治实践之中。应该将法治实践中涌现的生动案例和改革成果生动地传播，形成寓教于乐的立体法律文化宣传引导氛围，使人们在耳濡目染、潜移默化中受影响、受感动，切实提高公民的法律意识和维权能力，激发公民更广泛持久的学法、用法热情。当前，要围绕依法行政和公正司法这两个重点，把法治宣传教育与法治实践结合起来。依法行政、公正司法是最好的法治宣传。近年来，人民法院推行“阳光审判”公开庭审，普通公民得以进入法庭旁听，司法活动的法制教育功能在这一环节中的体现不言自明，司法权威和司法活动的公信力也逐渐得到树立和巩固。而就依法行政而言，从审批到许可，从管理到服务，当前各级政府及其工作部门要自觉依法行政、履行信息公开的职责，打造阳光政府、法治政府，这一系列的政府行为也必将直接深入地影响公民法治观念，提高其法治意识。

第六，全民守法需要通过建设社会主义法治文化来加以巩固。习近平总书记指出：“需要全社会法治观念增强，必须在全社会弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化。要在全社会树立法律权威，使人民认识到法律既是保障自身权利的有力武器，也是必须遵守的行为规范，培育社会成员办事依法、遇事找法、解决问题靠法的良好环境，自觉抵制违法行为，自觉维护法治权威。”[519]从法治文化的角度来考虑如何贯彻全民守法，最根本的宗旨在于通过开展全民守法，有力地推进法治社会的建设。相对于法治国家建设来说，法治社会的建设任务要更加复杂一些，一方面要通过全民守法来保证掌握公权力的机关和个人依法行使职权；另一方面要通过全民守法，使社会公众在内心深处产生对法治的信任、信赖和信仰，从而提升全民的守法意识、守法能力和守法水平。培养社会公众遵守宪法和法律的法治文化，涉及社会公众的心理意识倾向，特别是关乎社会公众的行为习惯，因此，必须要通过潜移默化的手段来强化全民守法的实际效果，要努力推进全民守法向全民信法的转变。在具体实践中，要提升宪法和法律在解决社会矛盾和纠纷中的权威与公信力，从而彻底消除社会公众“信访不信法”等轻视和忽视法律权威的现象产生的制度和社会根源，让法律扎根于普通民众的心中，让法律的要求转化成人们内心的思维习惯和行为方式，让社会公众在日常的社会交往中形成崇尚依法办事的心理特征和文化形态。

总之，全民守法与全面推进依法治国两者之间相辅相成、相互促进。全民守法是全面推进依法治国的社会基础，全面推进依法治国又是全民守法的环境保障。全民守法与全面推进依法治国两者相互促进，共同推进依法治国事业不断健康和有序地向前发展。

二 全民守法关键在于执政党和各级领导干部要带头守法

党领导人民制定宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到带头守法。执政党带头守法，全民守法才有可靠的政治基础，才能得到榜样力量的支持和鼓励，才能保证党的政策通过国家的宪法和法律得到很好的贯彻落实，才能有效地推进依法执政、依宪执政，提高执政党的执政能力和水平。执政党带头守法，要求广大领导干部应当具有较高的宪法和法律意识，具备依法办事的法治思维能力，善于运用法治方式来处理和解决复杂和重大的社会问题。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中对此提出了明确要求，他指出：“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”[520]

对于党组织和党员如何“带头厉行法治”，在具体行为要求上，至少要做到以下几个方面：首先，共产党员应当在自己的本职岗位上严守党的纪律，做遵守宪法和法律的模范。习近平总书记指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固树立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法，做到法律面前不为私心所扰、不为人情所困、不为关系所累、不为利益所惑。”[521]其次，党的各级组织要认真执行党的各项路线、方针和政策，服从国家宪法和法律，养成依法办事的习惯。习近平总书记强调指出：“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。”[522]“各级党政组织、各级领导干部手中的权力是党和人民赋予的，是上下左右有界受控的，不是可以为所欲为、随心所欲的。要把厉行法治作为治本之策，把权力运行的规矩立起来、讲起来、守起来，真正做到谁把法律当儿戏，谁就必然要受到法律的惩罚。”[523]所以，党组织和党员“带头守法”不仅要遵守国家宪法法律，同时还要带头遵守包括党内法规、政治纪律、政治规矩等在内的各种行为规则的要求，特别是要带头执行党的政策、社会主义核心价值观以及各种有利于维护执政党的权威和推进依法执政的重要规范性文件和行为规则。再次，执政党要高度重视党规党法的科学性和体系化建设，要建立党规党法与国家宪法和法律之间的联动协调的统一实施机制。此外，坚持党在宪法和法律范围内活动，切实做到任何组织和个人都不得享有超越宪法和法律的特权，坚决扼制各种特权现象赖以生成的制度条件和土壤，对不遵守宪法和法律的滥用权力、损害党和全体人民整体利益的各种特权和腐败现象，要在坚持走群众路线的基础上，及时发现问题，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，对于故意违法的行为要始终保持高压的打击态势。对党员领导干部的违法行为要敢于“揭盖子”，要善于运用批评与自我批评的武器，要抓住带头守法与带头违法正反两个方面的典型，利用新闻媒介进行定期宣传和介绍，弘扬守法正气，打击违法邪气，守护遵守宪法和法律的社会正能量。对在中国境内违法犯罪逃逸国外的违法犯罪分子，特别是各种利用职权贪污国家和集体巨额财产、给国家和人民财产造成重大损失的领导干部和重大刑事犯罪嫌疑人，采取各种有效的国际合作手段，及时引渡回国受审，不让违法犯罪分子逍遥法外。正如习近平总书记指出的那样：“各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”[524]最后，要在制度上保证“监督者”带头遵守党纪国法，要做到打铁还需自身硬。王岐山同志在十八届中央纪委五次全会上所作的工作报告中特别强调指出：“依法治国、依规治党，必然要求党员特别是领导干部切实履行党员义务，自觉遵守党的纪律，模范遵守国家法律法规。”“信任不能代替监督。己不正，焉能正人？要心存敬畏和戒惧，增强纪律观念和规矩意识。……坚决防止‘灯下黑’，用铁的纪律打造全党信任、人民信赖的纪检监察干部队伍。”[525]

三 不断完善全民守法机制，努力建设法治社会

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中首次明确指出了“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[526]的“整体性”“系统性”和“辩证性”有机结合的推进依法治国各项事业的“全面依法治国思想”，根据习近平总书记上述论述精神，“法治国家”“法治政府”与“法治社会”在本质上是相互统一的，必须要“一体建设”。为此，旨在实现“中国特色社会主义法治国家”总目标的“全面推进依法治国”各项法治工作理所当然地也包含了建设“法治社会”的重任。而作为全面推进依法治国各项工作的重要环节，“全民守法”不仅能够推动法治国家目标的实现，更重要的是，“全民守法”有利于建设“法治社会”，从而为最终建成“法治国家”提供一个良好的法治社会环境和法治文化基础。因此，要不断完善全民守法机制，努力建设法治社会，通过全民守法机制的完善和健全，带动法治社会的形成和法治国家各项指标体系的实现。

（一）不断完善公民行为准则，健全公民守法体系

要在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法和法律不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。依法办事就是依法维权。自觉履行公民遵守宪法和法律的义务就是有效地保护公民自身的合法权益。完善公共场所公民行为准则，健全公民守法体系。大力宣传模范守法公民的先进事迹，提倡见义勇为和敢于同违法犯罪行为作斗争的奉献精神与公民护法意识，鼓励守法者，惩处违法者，教育宪法和法律意识薄弱者，通过丰富而有效的普法形式，让宪法和法律进课堂、进社区，让人民群众主动积极地参与到全民守法的法治事业中来。建立公民守法信用档案体系，对自觉守法的公民赋予法律上更大的便利，对漠视宪法和法律权威、屡次三番违法者建立不良行为监控机制，通过社区、学校、医院、银行、航空公司、交通部门、社保部门、保险机构等建立相互协调、信息共享的个人诚信记录体系，健全守法义务与守法责任相统一的公民守法体系，用公民对国家和社会的义务以及责任意识来强化基层社会治理的效果，通过弘扬基层群众对国家和社会的责任意识来凝聚基层社会的民众向心力，形成健康活泼向上的精神文化氛围。加强中国公民海外旅行、学习、工作和生活的随意违反当地法律的不良信息记录制度建设，对屡次三番破坏所在国或地区法律，给中国公民守法形象造成不良影响的人采取出境前训诫或出境限制措施，维护中国公民在全球范围内整体性守法的良好形象。与此同时，还要通过强化对公民在海外工作或旅行、暂住的维权意识的教育来提升中国公民在世界各地受到法律有效保护的水平和程度。

（二）加强基层群众性自治组织自治章程建设，为全民守法树立牢靠的社会根基

农村村民委员会和城市居民委员会是基层群众性自治组织。必须将基层群众性自治组织的法治建设作为发展社会主义民主政治和贯彻落实依法治国基本方略的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，出台和完善保障居民权利、明确基层群众日常相邻关系和相互往来法律关系的村规民约和居民自治章程，形成具有中国特色的“基层法治”，通过约束居民行为的村规民约和自治章程，培养基层居民遵守国家宪法和法律的守法观念和遵守与个人日常生产、生活具有密切关系的社会组织、社会团体的自治规则意识，让守法的要求渗透到公民日常生产、生活的每一个角落。完善人民群众从信仰基层法治、地方法治到国家法治的全民守法体系，努力把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、制度健全、文明祥和的社会生活共同体。习近平总书记曾经指出：“社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用，要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律，发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用，培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯，使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。”[527]为此，要充分发挥基层群众性自治组织在监督居民守法中的作用，建立有效的群众监督守法体系，积极推广“双联户”守法与发展互动互助模式，形成“资源共享、利益均沾、优势互补、风险共担、自觉守法、相互监督、共同发展、共保稳定”的基层群众守法义务与责任相统一的社会生活共同体。进一步强化基层群众性自治组织在社区矫正、对具有不良行为习惯的人员进行帮助改造方面的重要作用，通过法制义务宣传员走家入户、治安联防人员走街串巷，形成有利于全民守法的社会环境，全面推进法治社会的基础性建设。党的十九大报告首次明确了“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求，[528]为此，在基层治理中，必须要以法治为核心，采取综合治理的办法才能保证基层治理的有效运行。

（三）加强企事业单位和社会组织内部行为规则约束，强化行业自律意识，充分发挥法律服务在建设和谐社区中的作用

全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，制定保护职工合法权益和明确职工岗位职责的厂规厂法，支持职工在遵守厂规厂法的前提下参与管理，维护职工合法权益。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，通过社会组织的自治章程，明确社会组织的成员权利，理顺社会组织与其成员之间的法律关系，强化社会组织的成员对社会组织的服从意识和荣誉意识，增强社会组织成员对社会组织的责任心。在充分尊重个人意思自治的前提下，依托市场机制建立行业自身发展的规则，强化行业自律意识，提高行业成员自我管理、自我服务的水平。实行法律服务的基层社区全覆盖，建立和完善法律服务顾问团，依靠法律服务职业化团体，送法下乡、下村、下街道、下小区，构建有效的法律服务社会化网络体系，让每一个公民切身体会到法律就在身边，遵守宪法和法律就是有效维护自身合法权益。通过职业化的法律服务，提高社会公众遵守宪法和法律的守法能力和水平，建立具有中国特色的形式、层次多元，内容相互衔接和统一的全民守法体系，让守法成为每一个社会成员日常的自觉行动，让守法精神渗透到社会生活的每一个角落。

（四）深化法治宣传教育，弘扬法治文化，设立促进全民守法工作机构，促进守法意识的不断增长，以普法促守法，逐渐形成有利于法治中国、法治社会建设的守法文化

要深入开展法治宣传教育，在全社会弘扬社会主义法治精神，培育法治文化，引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决，形成守法光荣和守法有责的良好氛围。要坚持法治教育与法治实践相结合，普法目标与守法效果相结合，建立全民守法指数考核指标体系，根据全民守法指标的状况适时调整法治宣传教育和普法工作的重点和中心，进一步改变单纯宣传法律文本的简单化普法思想，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进。

全民守法要做到守法与有德的统一。法律和道德都是社会行为规范，而最高境界的守法是恪守社会公德、职业道德和家庭美德，最低限度的守法是做到法律的底线不能越、道德的红线不能碰、法律的义务不能弃、道德的责任不能丢。把法治教育与道德教育结合起来，深化社会主义核心价值观学习教育实践，深入开展社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，以道德滋养法治精神。强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，努力形成中华儿女互有责任的良好风尚。广泛开展时代楷模、道德模范、最美人物和身边好人学习宣传活动，积极倡导助人为乐、见义勇为、诚实守信、敬业奉献、孝老爱亲等美德善行。大力弘扬中华优秀传统文化，深入挖掘和阐发中华民族讲仁爱、重民本、守诚信、崇正义、尚和合、求大同的时代价值，汲取中华法律文化精华，使之成为涵养社会主义法治文化的重要源泉。

适时设立促进全民守法工作机构，将普法工作机构纳入全民守法组织管理体系，在普法工作中突出促进和保障全民守法的核心理念。要制定实现全民守法的整体规划，处理好学法与守法的关系，做到知行统一，学以致用。要教育广大领导干部和群众，从自己做起，从身边做起，从具体行为习惯做起。凡是法律禁止的，都不去做；凡是法律提倡的，积极对待；凡是法律保护的，依法去做。要养成相信法律、遵从法律、爱护法律的良好的守法意识，以做一个法治社会合格的公民为抓手，将守法义务落实到每位公民个人日常的一言一行中，逐步形成稳定有效的守法文化体系。

（五）以全民守法作为加强宪法和法律实施的工作抓手，全面推进法治社会建设

全民守法工作具有广泛的社会性和群众基础，全民守法作为法治的重要元素从整体上优化了建设法治中国的社会环境，通过法治社会的建设来推进法治中国的建设。全民守法是社会主义法治建设的重大课题，突出强调全民守法标志着党实施依法治国基本方略的决心和对社会主义法治建设规律认识的深化。全民守法对于构建社会主义和谐社会、实现国家长治久安具有重大战略意义。全民守法是加强和创新社会管理的基础性工作。社会管理的目标在于法的实施和法的价值目标的实现。通过依照宪法和法律来治理社会，使社会管理活动依法进行，从而实现社会公平和正义，形成具有长效性的稳定发展机制。社会管理的实质是社会的依法治理。全民守法是政府和公众在良性互动中实现国家“善政”和社会“善治”的前提。我国正处在改革发展的关键时期，各种利益矛盾相互交织，一方面党员干部要坚持群众路线不动摇，使各项决策更加符合科学发展观的要求，更加贴近人民群众的需要，执政党带头守法，为社会公众严格依法办事处处作出表率；另一方面，也要善于运用法律知识和技能释疑解惑，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾，善于运用法律机制理顺社会关系。

人民群众的广泛参与是现代社会管理的重要特征。当前，当代中国社会结构、利益格局发生深刻变动和调整，公民积极参与社会意识明显提高。群众不仅是社会事务的参与者，更是良好秩序的建设者。公民在社会管理中不能扮演消极的、被动的角色，在一个人人都不遵守法律的社会中是无法形成具有长治久安特点的和谐社会的。全民守法是群众有序参与社会管理和社会依法治理的保证，只有全民守法，人民群众才会在社会管理和社会依法治理中表现出高度的社会责任感，形成法治共识，社会管理创新才有良好的群众基础和法治基础。只有以全民守法作为推进法治社会建设的工作抓手，通过全民守法形成良好的宪法和法律实施的社会氛围，形成较高的社会诚信体系，才能让市场要素充分展现自身的活力，让市场规律对社会资源起到基础性配置作用，才能有效地调动执政党、国家机关、社会组织和公民个人各个方面的主动性、积极性，以饱满的政治热情和审慎的守法态度投入社会主义现代化建设中，最大限度地发挥社会主体的创造力，努力实现中国梦和中华民族伟大复兴的理想。

只有全民守法，人人参与，法治社会建设才能具有生机勃勃的活力。法治社会离不开具有较高守法意识的组成法治社会的每一个的公民个体，公民个人的守法意识与全民守法水平两者相辅相成、相互促进，从个体到整体、从部分到全部，为法治社会的建设提供了高素质的人员保障和法律环境、守法意识的有效保障。全民守法通过将守法教育和实践引入家庭、学校、公共机构、社区、群团等不同的社会组织形态中，用法律的规则要求来规范人们的日常行为，摒弃各种落后腐朽、充满负能量的行为习惯、恶风恶俗，用权利义务法律意识和权力责任意识来塑造现代社会人们之间的健康的社会交往方式，不断地提升社会文明程度和发展水平，真正实现个人自由与社会利益和国家利益之间的有机协调，用法治精神夯实法治国家的社会形态，用法治所体现的正义来引导社会正义，最大限度地调动每一个社会成员参与社会主义现代化建设的主动性和积极性，努力提升个人的文明素质和全社会的精神面貌。正如习近平总书记所要求的那样：“要充分调动人民群众投身依法治国实践的积极性和主动性，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”[529]

四 加大全民普法力度

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法，任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。”[530]1985年中共中央、国务院批转了《中央宣传部、司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》，拉开了最具中国特色的五年普法行动的序幕。

党的十八大以来，全民普法工作得到了政府和全社会的重视，各项法治宣传教育措施不断深入人心，普法实效不断提高。党的十八届三中全会要求“健全社会普法教育机制”；党的十八届四中全会要求“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育”；党的十八届五中全会要求“弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，在全社会形成良好法治氛围和法治习惯”。为推进全民法治宣传教育深入开展，2016年4月，十二届全国人大常委会第二十次会议通过了《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》，拉开了“七五”普法工作的序幕。

2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，强调国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责。实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，是普法工作的重大理念创新和制度创新。2017年11月16日，中宣部、司法部、全国普法办联合发布《关于开展2017年“12·4”国家宪法日集中宣传活动的通知》，指出：“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，认真贯彻落实‘七五’普法规划和全国人大常委会决议，加大全民普法力度，通过开展系列宪法宣传活动，普及宪法知识，弘扬宪法精神，维护宪法权威，让宪法家喻户晓、深入人心，推动全社会尊法学法守法用法，促进全面依法治国。”为此，作为当前和今后一个时期全国普法战线的首要政治任务，在“12·4”国家宪法日期间，按照党中央统一部署，采取多种形式，运用多种载体，加大宣传力度，抓好面向广大群众的宣传教育，深入浅出地向广大群众宣传解读好党的十九大精神，宣传解读好习近平总书记关于法治的重要论述的基本内涵、主要内容、基本特征和重要意义，以习近平关于全面依法治国的论述为依据，通过加大全民普法力度，扎扎实实地推动法治宣传教育工作，努力营造有利于构建法治文化和法治社会的良好的社会学法氛围，提高普法工作的活力和效率。