“督考合一”在广东地税系统的探索与实践

广东省地税局“督考合一”专项课题组

内容提要：近年来，广东地税系统在促进绩效管理与督查督办有机融合上做出积极探索，但还存在重点工作定位不够精准、各有独立信息系统支撑、个别重点工作存在“双轨”运行、机构人员设置相对分离等问题。在调研广东省中山市人民政府和青海省国税局等单位，吸收借鉴相关经验做法的基础上，本文认为建立健全以“督考合一”为特征的广东地税绩效管理新体系重要且迫切，并提出了相应总体思路以及围绕全局战略目标确定重点督办工作、对督办工作实施全过程管控、推进绩效管理平台与督办模块无缝衔接、整合机构人员和促进结果运用合一等具体对策建议。

关键词：“督考合一”督查督办 绩效管理

近年来，绩效管理与督查督办作为落实税收工作的重要抓手，在促进上级和本级党组重要决策部署落地、提升税务机关执行力等方面发挥了重大作用。但是，如何进一步整合资源、突出重点、简化管理、提升效能，实现绩效管理与督查督办有机融合，建立和完善“督考合一”机制，成为当前税务部门创新行政管理方式的重要课题。

一、绩效管理与督查督办历史沿革

（一）“督考合一”等相关概念界定

国家税务总局在推行税务绩效管理4.0版时，提出了进一步完善“督考合一”的部署，即：将中央及国家税务总局组织的巡视监察、督查督办、审计监督、舆情监督发现的问题，既在减分项目中予以减分，又作为对相关指标特别是分档指标考评的重要参考，使督与考如影随形，形成抓指标落实的合力。绩效考评作为绩效管理的重要一环，随着“督考合一”概念的提出，必须厘清绩效管理与督查督办的概念及关系。

绩效管理是西方舶来品，对其定义也不尽统一，目前国内学术界比较主流的一种观点是：政府绩效管理主要是指以绩效考评为主要手段，对政府及其机构履行职能、完成工作任务、实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合性评价，并根据评价结果改进政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一种管理理念和方式。

督查督办，简而言之，即督促检查、督促办理，对税务部门来讲，具体包括系统督查和机关督办。其中，系统督查是指为保证党中央和国务院重大决策部署，国家税务总局、省税务局党组重要工作安排的落实及热点难点问题的解决，采取适当方式，对下级税务机关进行督促检查。机关督办，则是指根据党和国家的方针、政策和国家税务总局、省税务局党组的工作部署，围绕本级税务机关职责，针对有关工作任务，为推动落实而开展的督促办理工作。

（二）绩效管理与督查督办发展脉络

1.绩效管理的发展历程

作为一种新的行政管理模式，绩效考评起源于西方国家的公务员制度，最早起源于英国。美国1887年正式建立了考评制度，强调要以工作考评为依据来确定文官的任用、晋级及加薪，该论功行赏的方式称为“功绩制”。我国从20世纪80年代引入和追踪西方政府绩效管理与评估的理论研究，在借鉴发达国家应用进展的基础上，各地政府相继关注于行政管理效率，借鉴私营部门目标管理的方法，针对公共服务质量较差的现实，先后以政府目标责任制、政府效能监察、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托，进行了有关政府绩效管理与评估的实践探索。

党的十八大明确提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”后，各级政府部门加快推进绩效管理步伐，税务部门也积极加入这一浪潮。从全国层面看，税务系统绩效管理经历了四个发展阶段：①1.0版绩效管理体系：初创型。2014年是我国税务部门绩效管理的启动之年，从1月起，国家税务总局在总局机关及广东地税等9个省（市）税务机关试点探索绩效管理模式，运行1.0版绩效管理指标体系。②2.0版绩效管理体系：考核型。2014年7月1日起，国家税务总局开始全面推行绩效管理，各级税务机关逐级分解落实2.0版绩效指标，建立绩效管理运行机制，使各省税务局对省局机关和系统的绩效管理运行覆盖面达100%。③3.0版绩效管理体系：管理型。2015年开始正式实施3.0版绩效管理体系，其更加注重控制过程，关注管理的各个环节，改变了“年初签订责任状、年底考评发奖状”的老套做法。④4.0版绩效管理体系：治理型。2016年起，税务系统绩效管理体系平滑升级为4.0版，呈现突出关键指标、优化加减分项目、强化分档指标、提高机考水平等特点。

从广东省层面看，地税系统绩效管理工作起步早、措施实、效果显，主要可分为启动、试点、扩面、推广四个阶段：①启动阶段：2011年底，为提升传统管理方式、实施管理科学化行动，广东省地税局举办由省局党组成员及各市局“一把手”参加的高规格培训班，正式启动绩效管理工作，并确定“先试点、后推广，力争用两到三年时间推广完善”的思路。②试点阶段：2012年，广东省地税局规定每个市地税局选1～2个县（市、区）局进行试点，29个试点单位全部上线绩效管理信息系统。③扩面阶段：2013年，在省局机关推行绩效管理并在广州、佛山、茂名市局和横琴新区局实现全员覆盖。④推广阶段：2014年起，广东省地税局作为国家税务总局和省政府绩效管理“双料”试点单位，按照国家税务总局新一轮部署深入推进绩效管理工作，成功开发具有地方特色的广东地税绩效管理平台，绩效管理覆盖各级各部门及全省地税系统所有工作人员，绩效管理体系日臻完善。

2.督查督办发展历程

当前我国督查督办工作，严格地讲，是从中共十一届三中全会以后逐步发展起来的，大体经过三个阶段：

（1）起步阶段（1980—1989年）。20世纪80年代，中共中央集中解决历史遗留问题，平反冤假错案，为此，中央领导做了大量批示，有关部门组织专人办理这些领导批办事项。1983年11月，中央办公厅下发了《关于开展查办工作的通知》，以改变现在某些单位有问题无人过问，有指令拖延不办的现象。此后，从中央办公厅到各省（自治区）、市、县（区）党委都配备人员、设立机构负责以专项查办为主的督查工作。

（2）规范成长阶段（1990—1998年）。1990年l月，中央办公厅召开全国党委系统秘书长座谈会，会议正式把查办工作规范为督促检查工作，强调办公厅（室）要充分发挥好参谋助手、督促检查和综合协调三大作用。1996年，中央办公厅召开全国党委系统秘书长、办公厅主任座谈会，会议专题研究督查工作，并对新形势下督查工作的指导思想、主要内容和方式方法等提出了明确要求。此后，部分省、市党委办公厅（室）的督查处改名为督查室。

（3）快速发展阶段（1999年至今）。1999年初，中央办公厅召开全国党委系统秘书长、办公厅主任座谈会，将督促检查作为党委办公厅（室）的三项重点工作加以强调，会后正式印发《中共中央办公厅关于加强督促检查工作的意见》。这个文件成为督查工作的指导性文件，开启了当代中国督查工作的历史新时期。

税务系统正式开展督查督办工作是在1999年，同年国家税务总局印发了《全国税务机关督促检查工作办法（试行）》，成为税务部门第一份督查督办工作指导文件。2005年，国家税务总局根据执行的情况对办法进行修订，完善了责任追究制和安全保密制等内容，并首次提出了网络化督查的概念，对推动督查督办工作的开展发挥了重要作用。2010年，国家税务总局按照国务院和《国家税务总局工作规程》的相关要求，再次修订《全国税务机关督促检查工作办法》，进一步明确了督查督办的定位、领导责任分工以及管理机构职能等。2015年和2016年，国家税务总局先后出台《系统督查管理办法（试行）》和《国家税务总局机关督办管理办法》，第一次将督查与督办区分开来，促进督查督办工作规范化、科学化开展。广东省地税局按照广东省政府和国家税务总局部署，从2005年开始在省局机关试行督办工作，制发《广东省地方税务局机关督办工作办法（试行）》，并将督办划分不同类型，适用不同程序；2011年，修订为《广东省地方税务局督办工作规程》，对督办工作范围、督办程序以及办理时限等提出更加明确的要求。

综合而言，绩效管理是一个庞大、完整的管理闭环，从围绕组织战略目标确定绩效指标，到全过程的监控管理、发现问题、持续改进，再到实施绩效考评，对考评结果进行广泛运用并从中提炼下阶段绩效指标，操作性、约束性强。通过绩效管理手段有利于构建推动重点工作落实、激发部门和个人工作积极性的良性机制。督查督办则直接体现管理层的意志，具有主动性强、快速响应、快速反馈、快速改进的特点，同时，督查督办的结果也为领导制定新的决策提供重要参考。鉴于此，充分发挥绩效管理与督查督办比较优势，积极探索“督考合一”具有理论可行性。

二、广东地税“督考合一”初步实践及存在问题

围绕“督考合一”在广东地税系统的探索实践，广东省地税局于2016年9月组织了一次有19842名税务人员参加的绩效管理问卷调查。调查结果显示，有16.6%的受访者没听说过“督考合一”，10.0%的受访者听说过“督考合一”但不清楚相关情况，26.5%的受访者认为“督考合一”应按“将党组督办工作列为绩效指标，实现督办‘立项’、绩效‘考评’”的方式开展，更有46.9%的受访者认为“督考合一”应按“将督查督办工作列为绩效指标，同时将绩效指标列为督办内容”的模式推行。

事实上，自2014年落实国家税务总局绩效管理顶层设计以来，广东省地税局就尝试将督查督办融入绩效管理体系中。具体来说，一是重点督办落实情况融入机关组织绩效考评。将承接领导批示专项督办和省局重点督办任务纳入机关组织绩效管理范围，并结合难度系数和办理数量对承接部门实行加分，同时对逾期完成的予以双倍扣分，有效激发机关部门的工作积极性，有力推动了“营改增”、深化国地税合作等重点工作落实。二是设置督查督办指标考评下级单位。省局对各市局开展督查督办工作情况以及配合上级督查情况进行分档考评，同时对国家税务总局等上级部门督查发现的问题实行绩效减分，督促严格落实上级决策部署，鼓励各市局创新工作方式，提升工作成效。三是督查督办结果与绩效考评结果相通。无论是对省局机关处室还是对各下属市局，督查督办完成情况都直接量化为绩效考评成绩，而绩效考评成绩与广大税务人员的提拔任用、评先评优、年度考核等挂钩，激励先进，鞭策后进，共同营造干事创业、争先创优的氛围。广州、江门等多个市局参照省局做法，将承接重点督办工作数量及完成情况纳入机关组织绩效考评，在有机融合督查督办与绩效管理上做出一定探索。

但从管理本身而言，现阶段，广东省地税系统绩效管理与督查督办的“黏合度”还不够，主要表现在：

一是重点工作定位不够精准。首先，重点工作不“重点”。以广东省地税局机关为例，个别部门将日常性、基础性工作提报重点督办，使得2016年全局有122项重点督办工作（2009年英国全国绩效指标仅为120个），平均每个部门达5.8项。这样容易出现重点工作与一般性工作“眉毛胡子一把抓”的情况，耗费了管理资源，降低了管理效果。其次，重点工作分布不“均衡”。2016年，广东省地税局机关部门承接重点督办任务最多的达24项，最少的仅有1项，呈现畸多畸少的情形。最后，重点工作不“督办”。在2016年广东省地税局对各市（区）地税局的绩效管理督导调研中，发现有6个市地税局未将全局重点创新工作列入重点督办或绩效指标中，通过督办或绩效管理抓工作落实的意识还不够强。

二是各有独立信息系统支撑。目前，支撑绩效管理工作运行的信息系统是广东地税绩效管理平台，经过3年多的不断改造升级（仅2016年1—10月该平台就新增或调整42项功能），可供全省各级地税部门和3万余名税务人员同时使用，指标编制、月小结展示、绩效考评、成绩查询等功能日趋完善，性能越来越稳定。支撑督办工作的系统为OA督办模块，目前除省局机关使用外，全省地税系统只有6个市局、7个县（市、区）局使用OA督办模块。督查工作目前暂未建立信息系统。以上两个系统在设计理念、运行逻辑、用户体验等方面存在较大差异。

三是个别重点工作存在“双轨”运行的情况。一方面，个别部门将承接国家税务总局考评省税务局的绩效指标，在编制为本部门绩效指标的同时，又以相同的内容提报全局重点督办工作；另一方面，个别部门将处室重点工作既提报为全局重点督办任务，又编制为部门绩效指标。如此，在绩效管理与重点督办按照各自的制度、流程、系统进行管理的前提下，同一工作事项存在重复管理问题，浪费了管理资源。

四是机构人员设置相对分离。在日常工作中，全省地税系统大部分单位的绩效管理部门（组）与督查督办部门（组）相互分离，各自对口上级相关部门，各自负责本领域业务，由此造成既懂绩效管理业务又熟悉督查督办业务的人才相对缺乏。

三、外单位“督考合一”实践与借鉴

从全国范围来看，广东省中山市从2012年开始探索“督考合一”模式，起步早、运作成熟、知名度高；青海省国税局2016年以来积极探索督查督办与绩效考评融合，相关做法得到国家税务总局的认可。以上两个单位分别作为地方政府和税务部门的代表，在推进“督考合一”方面具有典型意义。

（一）广东省中山市人民政府“督考合一”模式

中山市自2012年被广东省列为政府绩效管理试点市以来，市政府督查室积极探索构建“督考合一”的政府绩效管理模式，通过项目化管理的理念，节点化分解任务，将督查融入绩效考评，以解决政府机关工作中存在的责任不清、落实不力、配合不足、消极被动等问题。中山市通过“督考合一”模式，以督查保障考评，以考评促进督查，主要体现在“六个统一”：

一是人员业务统一。全面整合督查和绩效管理业务，市政府督查室工作人员结合督查任务分工，年初负责审核相应被考评单位的年度绩效指标，对每项指标的具体目标内容、完成时限及评分标准进行把关；日常工作中以绩效管理系统亮红灯的指标作为确定督查事项的重要参考，及时主动开展督查推动绩效指标完成；年底对被考评单位的指标自评情况进行核实评定。二是督考目标统一。每年市委全会部署任务、省市政府工作报告目标任务、省市民生实事、重点项目、重点领域改革任务等市重大决策部署都是重点政务督查的主要目标。引进政府绩效管理后，重点政务督查目标全部作为政府绩效管理考评的重点工作指标。三是过程结果统一。绩效考评偏重事后评价，督查则侧重过程控制，两者结合后，充分发挥督查的推动作用和绩效考评的导向作用，避免以往考评重结果、轻过程和年终考评“一考定局”的弊端。四是信息平台统一。在政府绩效管理系统的基础上开发了督查管理系统，二者之间实现数据交换。通过实时掌握绩效考评指标的进展情况，对进度滞后的指标，市政府督查室工作人员在督查管理系统发起线上督查，必要时协调督查组有针对性地开展线下督查。五是内外评价统一。建立起领导评价、“两代表一委员”评价、部门互评、基层评价、公众评价的360度评价机制，实现“官考官”与“民考官”相结合、上级意见与群众意见相统一的转变。六是结果运用统一。将督查的过程管理与绩效考评进行有机融合，每次现场督查情况量化评价后作为绩效过程管理得分的一部分。

（二）青海省国税局“督考合一”模式

2016年以来，青海省国税局按照税务绩效管理4.0版“强化督考合一”部署，积极探索推进督查督办与绩效考评结合工作，基本构建“‘督’为‘考’提供依据和支撑、‘考’为‘督’提供方向和指引”的工作格局，得到了国家税务总局的肯定。青海省国税局“督考合一”模式主要做法有：

一是机构人员整合。针对原有督查督办、绩效管理力量相对分散等问题，青海省国税局从整合岗位资源、优化人员结构入手，突破原有岗位设置，整合督查督办和绩效管理工作人员，成立督考工作小组，确保督考工作实现同一部署、同一岗位、同步推进。从全省国税系统选调3名干部充实到督考工作小组，形成“5专+2兼”的督考专职管理团队；更新系统督查专员库人员，建成覆盖16项税收类别、涵盖20名处级领导和80名处级以下干部的督查专员网络；配齐各级办公室督考工作力量，全省系统形成113名督查督办专兼职人员和179名绩效管理专兼职人员的督考队伍。

二是“机关督办+绩效考评”融合。将督办工作列为绩效指标，在省局机关共性指标中，设立“督办任务落实”三级指标，每项督办任务实行“一事一档”，按月通报进展情况。将绩效指标列入督办内容，按月将机关各处室报送的《绩效管理工作月报清单》通过公文系统或纸质督办通知单形式进行立项，明确各项指标完成时间节点，全程跟踪督办。将绩效运转情况进行督办，在完成各项绩效指标的基础上，围绕机关各单位绩效任务落实、部门协作、绩效考评等进行定期督办，并把发现的问题作为相关指标考评的参考依据。

三是“系统督查+绩效考评”融合。围绕六大体系战略目标和总局、省局重大决策事项，以专项督查、调研督查、明察暗访等形式组织开展实地督查，对督查中发现的问题，按照类别进行绩效提报减分，使系统督查和系统绩效考评有效挂钩。同时，就问题整改落实情况推行销号管理，具体整改落实情况纳入相关指标的绩效考评依据。推行“经验通报”制度，对督查中发现的典型做法和经验，及时推介报道，助推绩效加分。

（三）启示

一是聚焦重点工作是推行“督考合一”的核心要义。如前所述，中山市政府督查室每年将省、市政府工作报告任务、民生实事、重点项目、重点领域改革等重大决策部署同时列为督查主要目标和重点绩效指标，充分聚焦全市重点工作，且不随意增设工作任务，依托原有督查基础探索“督考合一”的政府绩效管理模式，形成了“抓督查就是抓绩效，抓绩效就是抓督查”的格局。与此同时，中山市政府督查室对进度滞后的绩效指标（督查目标），视具体情形实行线上或线下督查，有效规避了同一项重点工作重复管理的问题。

二是统一机构人员是推行“督考合一”的必要条件。不论是中山市完全依托市政府督查室及其工作人员推行“督考合一”，还是青海省国税局整合原有督查督办和绩效管理工作人员、组建督考工作小组试行“督考合一”，机构以及人员的整合均是探索“督考合一”的首要步骤。事实上，机构人员未统一，业务整合就无从谈起。

三是信息系统互通是推行“督考合一”的关键支撑。实践证明，“互联网+”时代，充分利用信息系统是提升管理效能不可或缺的手段。无论是中山市在绩效管理系统基础上开发督查督办系统、实现两个系统数据交换，还是青海省国税局开发整合督查督办和绩效管理系统、以督查督办大数据提交绩效考评准确性，二者都强调了系统互通的重要性。因此，深入推进“督考合一”，必须破解督查督办系统与绩效管理平台相互独立、信息孤岛、用户体验迥异等问题，实现两个系统之间的数据互通，最终实现两个系统合二为一。

四、完善广东地税“督考合一”机制的对策建议

（一）总体思路

鉴于以上分析，借鉴吸收先进单位的经验做法，结合广东地税工作实际，今后一个时期完善广东省地税系统“督考合一”机制的总体思路是：坚持战略导向、突出重点、简化管理、科技支撑的原则，紧紧围绕全局战略目标确立重点工作，全面整合绩效管理与督查督办信息系统，实施事前、事中、事后全过程、全节点管控，快速响应问题，快速反馈情况，持续改进工作，实现督融于考、以考促督，逐步建立健全以“督考合一”为特征的广东地税绩效管理新体系，助力广东地税“一个率先、三个定位”目标的圆满实现。

（二）主要举措

实现上述目标，需配套做好以下几方面工作：

一是围绕全局战略目标确定重点工作。围绕税收工作的长远目标、战略部署和总体要求，确定年度重点督办工作，集中资源争取在难点上有突破，在亮点上有创新。结合年度主题报告，建议原则上每年全局重点督办工作不超过30项。同时，实施“三项融合”：①机关督办与绩效考评融合。本级机关确定的所有重点督办工作全部列入相关部门绩效指标，以绩效指标的规范性要求明确督办工作的核心内容，切实保障重点督办工作的可操作性；依托绩效指标体系实现对重点督办工作的量化考评，提升工作执行刚性。②系统督查与绩效考评融合。针对督查发现的问题，对被督查单位予以相应绩效减分或作为相关绩效指标分档考评的依据，切实发挥督查作用；同时，对督查中发现的典型经验做法，予以相应绩效加分。为体现制度公平性，原则上在一定时期内各下级单位被督查的概率基本相同。③督查督办与绩效指标融合。督查督办发现的问题，需作为编制下一年绩效指标的重要参考，防止相关问题屡错屡犯，切实提升工作水平。

二是对重点督办、专项督办实施全过程管控。事前，严格控制重点督办任务立项，把好“入口关”，避免部门之间承接重点督办工作畸重畸轻的情况。事中，加强对重点督办工作执行情况的监控，承办部门按月汇报工作进展情况，督办管理部门按月通报落实情况并对进度落后的工作实施在线督办，完善重点督办工作办结报告制度。事后，根据督查督办结果实施绩效考评，推动重点工作落实。同时，将临时性、局部性重大工作列为专项督办，参照重点督办工作实行一体化管理，加强过程管控。

三是推进绩效管理平台与督办模块无缝衔接。按照“统一系统框架、统一流程设计、统一操作标准”的思路，在完善、细化督查督办工作流程的基础上，将督查督办功能全面融入广东地税绩效管理平台，在减轻被督查、被督办单位工作量的同时，以督查督办数据提高绩效考评的准确性、绩效指标编制的针对性。

四是整合机构人员。树立政府流程再造理念，遵循“观念再造—职能重塑—结构重组—流程重建”的路径，全面整合督查督办部门（岗位）和绩效管理部门（岗位），组建绩效督办部门（岗位），明确工作职责，使“督”“考”工作同步部署、同步执行、同步应用。

五是促进结果运用合一。将督查督办结果直接作为绩效考评的依据，在绩效考评成绩中直观体现；严格执行绩效结果运用办法，绩效考评成绩与干部晋升、公务员年度考核、评先评优等直接挂钩，努力构建督查督办和绩效考评结果运用层层传导到单位和个人的完整闭环。

课题组组长：杨荣华

课题组成员：冯绍伍 梁明裕 张浩林 杨冬

苏庆林 刘璐 潘进良