深化改革，跨越发展

自1996年以来，农村信用社重新按照合作制进行规范，全面实行单一的合作制产权制度，股权高度分散，股东主体是农民个人，导致产权关系不明晰，法人治理结构不完善，内部人员控制问题十分严重，农村信用社“为谁所有、由谁管理、为谁负责”的问题未得到有效解决。为此，在调研总结各地自行探索实践经验的基础上，国务院决定启动深化农村信用社改革试点工作。

自行改革的探索，总理西子湖畔一锤定音

2000年12月，时任国务院总理朱镕基赴江苏、浙江等地调研农村金融改革等工作。12月10日，朱镕基总理在杭州西子宾馆主持召开了农村金融体制改革座谈会，时任浙江省委书记张德江、省长柴松岳参加会议。吕祖善常务副省长及部分信用社主任进行了汇报。

12月12日早餐后，朱镕基总理临时决定赴萧山宁围农村信用社调研。时任萧山农村信用联社主任丁云莲带领相关工作人员紧急赶往宁围，全程见证了农村信用社改革历程中历史性一幕。朱镕基总理在宁围农村信用社营业大厅与柜员亲切握手并逐一询问学历背景等情况，当听说一个基层信用社十名临柜人员有一名大学本科生、七名大专生、一名中专生后非常高兴，说：“农村信用社的员工文化素质、营业大楼不比专业银行差嘛。”朱镕基总理还询问了关于农村信用社管理体制和经营机制改革的有关问题，并十分关切地说：“你们在深化改革的过程中，特别要注意明确产权关系，完善法人治理结构，健全自我约束、自我发展的经营机制。”当时，正值农村金融体制改革的十字路口，改革方向众说纷纭，朱镕基总理临近调研结束时，拍了拍上衣口袋，风趣地说：“方案就在我的口袋里，信用社不并了，你们好好干！”丁云莲动情地回忆道：“离别时，朱镕基总理双手握了握我的手，还双手握了握戴德高（时任宁围信用社主任）的手，我们深深感受到总理有力的双手传递着无言的重托和希望。”

经过调研考察，朱镕基总理一锤定音，指出：“农村信用社改革为三农服务这个大方向不能变，但全国各地情况千差万别，特别是经济发展水平和经济结构不一样，农村信用社改革要从实际出发，采取符合当地特点的具体组织形式，不搞‘一刀切’。”

正是在这一背景下，浙江诞生了全国首家农村合作银行——鄞州农村合作银行。早在1987年，经中国人民银行总行批准，鄞县（现宁波市鄞州区）农村信用联社成为全国最早与农业银行脱离行政隶属关系的六家农村信用联社之一；1998年，经原中国人民银行浙江省分行批准，成为沪、浙、闽地区首家实施一级法人核算管理试点的信用联社。2001年8月，时任人民银行行长戴相龙来到宁波鄞州农村信用联社调研，时任理事长陈耀芳向戴行长提出要改革的想法。10月，人民银行总行确定鄞州农村信用联社改革为农村合作银行。经过清产核资、增资扩股，召开股东代表大会等各项流程，2003年4月，鄞州农村合作银行成立，首开全国先河。

改革启动

2002年6月，中国人民银行向上海、辽宁、河北、山东、浙江、湖南、四川、贵州、陕西、宁夏10个省、市、区政府发出《关于征求深化农村信用社改革实施方案的征求意见稿》（银函〔2002〕164号）。

2003年7月，国务院印发《关于深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发〔2003〕15号），标志着我国农村信用社改革正式拉开了序幕。试点方案明确要求：以服务“三农”为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，加快信用社管理体制和产权制度改革，把信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。改革的内容主要有两大项：一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责。同时，国务院决定在浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8个省（市）进行农村信用社改革试点。

时任宁波银监局主要负责人袁亚敏回忆，为做好8个省（市）农村信用社改革试点，2003年8月18日，国务院专门进行了动员部署。作为宁波银监局的主要负责人，她有幸与浙江银监局主要负责人傅祖蓓及8个省（市）政府领导一起赴中南海参加由时任中共中央政治局常委、国务院常务副总理黄菊主持召开的农村信用社改革试点动员部署会。会上，黄菊副总理发表了重要讲话。同日，银监会、人民银行联合召开会议，对改革试点进行工作部署。这是她生平第一次去中南海，会议很成功。随后改革即在8省（市）启动了。

在8个省（市）改革试点的基础上，2004年8月17日，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发〔2004〕66号），扩大试点范围，将北京、上海、广东等21个省（区、市）纳入其中。

制定改革方案

作为首批试点省份之一，浙江积极行动，成立浙江省农信社改革领导小组及其办公室。时任常务副省长章猛进任组长、时任副省长陈加元任副组长，办公室设在浙江银监局，时任浙江银监局局长傅祖蓓任办公室主任。我当时在浙江银监局是分管农村合作金融机构监管的副局长。2004年4月27日，省联社成立后，改革领导小组成员补充进朱范予、姚世新，办公室主任调整为朱范予，我和朱文剑（时任人民银行杭州中心支行工会主任）为副主任。

2003年10月31日下午，时任浙江省委书记习近平同志主持召开省委常委会，听取我省深化农村信用社改革试点工作有关情况汇报，并进行了讨论。会议原则上同意关于农信社改革的汇报意见，同意《浙江省深化农村信用社改革试点实施方案》，同意组建省联社，并决定适时召开全省农村信用社改革试点工作会议。

2003年11月4日，时任省长吕祖善签发《浙江省人民政府关于上报深化农村信用社改革试点实施方案的请示》报国务院并抄送银监会。2003年12月15日，银监会报经国务院同意，批复浙江省政府《中国银行业监督管理委员会关于浙江省农村信用社改革试点实施方案的批复》，原则同意改革试点实施方案。

2003年12月27日，省政府在杭州之江饭店召开全省深化农村信用社改革试点工作会议。时任省委常委、常务副省长章猛进讲话，对改革试点工作进行了部署，时任副省长陈加元做了会议总结。

2004年1月19日，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅下发《关于印发浙江省深化农村信用社改革试点实施方案的通知》（浙委办〔2004〕5号）文件。正式启动了第一轮农村信用社改革。根据方案，浙江省农村信用社改革采取三种组织形式：条件比较好的信用社组建农村合作银行，一般的实行县级联社统一法人，条件比较差的暂时保留县乡两级法人。在合作制基础上引入股份制的机制，实行股份合作制产权制度，完善法人治理结构，同时组建省农信联社。

组建省农信联社

根据国务院通知要求，农村信用社的管理交由地方政府负责，试点地区可结合当地实际成立省级联社或其他形式的省级管理机构。为避免对信用社的不当行政干预，要求省级政府不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。当时，浙江省政府办公厅仅有财金处一个处室联系财政金融部门工作。为切实有效承接农村信用社管理相关工作，浙江省政府决定组建浙江省农村信用联合社。

2004年2月6日，省农信联社筹建领导小组成立，楼小东任组长，我、郑志耿、朱范予、方镛泉任副组长，冯俭青，周才康，赵克、傅晓风为办公室成员。经过积极而忙碌的筹备，4月9日，省农信联社创立大会暨第一届社员大会第一次会议顺利召开，审议通过《章程》并选举理事长和高管人员。4月10日，我和时任浙江银监局合作处处长刘铁、科长沈继荣等对省农信联社拟任领导班子朱范予、姚世新、冯俭青、周才康等进行高管任前谈话，要求抓紧研究探索，完善公司治理，正确处理好代表政府实施管理职能和作为金融企业进行经营之间的关系，处理好与地方政府之间的关系，同时尽快确定全年经营管理目标和条件，完善内部机构设置和人员配备，自身还要加强对农村金融业务的学习研究。4月18日，省农信联社正式挂牌成立，时任省长吕祖善亲自参加挂牌仪式并授牌。省农信联社股本金1.05亿元，由全省81家县级法人农合机构“自下而上”入股组成，实行“一人一票”的合作制产权制度。社员大会是省农信联社的权力机构，理事会是执行和监督机构，高级管理层由主任和副主任组成，主任不得由理事长兼任。省农信联社履行对全省农合机构的管理、指导、协调和服务职责，包括：拟定行业管理制度，执行行业审计；指导基层行社建立健全法人治理和内控机制，督促基层行社依法选举董（理）事和监事，选举、聘用高级管理人员；提供服务，解决单个基层行社想干却干不了的事情等。

分类改革

在产权制度上，浙江在选择股份合作制问题上经历了一番争论。质疑的声音主要围绕农村是否适合股份合作制，股份合作制运作机制是否会削弱支农力度。股份合作制没有上位法支持，国家也没有一部合作金融法，更别说股份合作金融法了。我和刘铁还专门到关心农村信用社改革的省级老领导处，介绍我省产权制度选择股份合作制的原因，以及说明成立股份合作制的农村合作银行不会偏离“三农”方向。在工商登记上，股份合作制也遇到了政策障碍，农合机构动辄几千号股东，而一般工商企业股东人数限定在200人以内。为此，在省政府办公厅的协调下，浙江银监局与省工商局商量，按照老机构特事特办的原则解决了工商登记问题。

我省结合实际情况，选择了3种农村信用社的组织形式：①25个经济较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大、经营管理水平较高的县（市、区），分期分批组建农村合作银行；②42个县（市、区）以县为单位组建统一法人联社；③13个资不抵债较严重、经营状况较差的信用社暂时保留目前两级法人的体制，待条件成熟后再改组为县级统一法人联社。在产权制度上，既不简单地否定合作制，也不全盘照搬股份制，而是从有利于信用社坚持为农服务的方向出发，把合作制的民主管理与股份制的激励约束机制有效地结合起来，实行股份合作制。

股份合作制的股权设置分为资格股和投资股，资格股是取得农村信用社社员（股东）资格所必须交纳的基础股金，县联社及农村合作银行自然人（含职工）资格股一般不少于1000股（每股1元），法人资格股一般不少于10000股，可转让、继承和退股，但有别于传统合作制下的资格股，农村信用社资格股并不作为社员获得农村信用社服务的前提；投资股是由社员（股东）在基础股金外投资形成的股金。我省明确规定资格股只能一人（包括法人）一份，其余均作为投资股。同时，为满足农户的入股要求，农户可以只入资格股，不入投资股，但职工和法人必须同时入这两种股。我省农村信用社第一轮改革方案兼顾了防止外部人员控制与内部人员控制的不利后果，股权结构设置上较为谨慎。在总股本的设置上，提出了在股金总额上投资股占大部分，资格股占小部分；在股东（社员）人数上，企业法人占小部分，农民和自然人占绝大部分的股权设置思路；同时对职工入股总额进行控制，防止信用社被内部人员控制；农村信用社也不得接受各级人民政府财政资金直接入股，防止政府干预。

我们采取先试点后推广，稳步推进改革的方案。选择萧山等六个县（市）先行启动改革。

改革在探索中推进

虽然改革的总体思路已经确定，但股份合作制改革无先例可循，在具体操作过程中仍然遇到了不少问题。当时的农村信用社大多资不抵债，有的资不抵债缺口甚至达到4亿多元。有的农信社社员又很多，多达十几万名。当然个别信用社也有净资产，但净资产如何处置，如何启动改革？如当时义乌联社主任朱云峰对如何处理净资产就伤透了脑筋。经反复论证，浙江农村信用社第一轮改革确定了中央和地方政府扶持下的零资产启动模式。

在国家层面，确定了央行再贷款和专项票据置换不良贷款两种方式帮助农信社化解部分历史包袱。一是由人民银行按照2002年年底账面资不抵债数额的50%，安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省（市、区）为单位汇总，专项再贷款由省级人民政府统借统还。二是人民银行按2002年底账面资不抵债数额的50%，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款。票据期限两年，根据不低于准备金存款利率按年付息。该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付，兑付必须与信用社改革效果挂钩。另外50%资不抵债缺口由当地政府和农村信用社自行消化。经过研究测算，浙江省选择了专项票据方式。此项选择考虑：一是，专项票据对账面改善效果立竿见影，而再贷款只能用收益来逐年冲销坏账，见效慢。二是，督促农信社“跳一跳，摘桃子”，专项央行票据的兑付设置了严格的条件，达到条件难度大且需经央行和银监部门层层考核。以此激励农村信用社转换经营机制，加快化解不良资产，达到兑付条件。当时，省改革领导小组办公室排出了全省农信社申领、兑付票据的时间表，由各地政府严格督促。

在地方层面，省政府出台了对农村信用社改革过程中相关税费减免、遗留问题的处理、允许财政性存款继续存放农村信用社、着手建立省级风险调节基金等扶持政策；并对改革中遇到的清产核资、股权设置、老股金清理等问题进行了明确指导。各市、县政府则给予土地资产、适当资金扶持和税费减免等政策，合计折合资金约25.5亿元支持农村信用社改革发展。

另外，在改革过程中，需要对社员入社资金逐个核对、逐个清退，再重新组织发动辖区内农民和企业入股。而当时农村信用社最多有十几万名股东社员，很多社员入社资金只有1元、2元，且不少社员已经难以找到。在银监部门指导下，各农村信用社依靠政府大力积极发动群众，最终绝大部分社员股金得到了妥善清理，社员人数大幅减少。

在各方共同努力下，浙江农村信用社作为全国第一家农信社，实现了37.64亿元央行票据的兑付。至2005年年末，浙江已有26家农村合作银行开业，占全国已开业农村合作银行总数的43%，改革进度领先全国。

在这个过程中，地方政府、监管部门做了大量工作。2003年下半年，我曾连续会见杭州、温州、金华、舟山等市多位市领导，当面商谈改革工作。2003年11月，楼小东专门召集萧山、义乌、瑞安、奉化、德清、龙游六个试点县（市）主管金融的副县（市）长开展研究改革会议，进一步统一了思想，明确了工作思路。2004年，各项工作更是紧锣密鼓开展，全年组织召开改革领导小组会议10余次；由章猛进、陈加元、陈国平等省政府领导以及银监局傅祖蓓和我直接组织的专项调研、座谈多达20余次。比如：4月6日，陈加元带队赴温州调研，强调温州是先发、先行、先改地区，要走在前列、做出榜样；6月16—17日，章猛进带队赴绍兴市、诸暨市、绍兴县（现绍兴柯桥区）调研，了解当地农信社改革情况，还召开土地粮食问题座谈会；9月3日，章猛进组织召开全省农村信用社改革工作座谈会，要求地方政府承诺政策一定要落实；12月13日，章猛进听取改革领导小组汇报，研究讨论资不抵债情况的处理、信用社班子稳定等问题。可以说，为了推动改革工作，地方政府、银监部门未有片刻停息。特别是主抓改革工作的陈国平副秘书长，多次部门之间的协调都由他主持；碰到困难和问题，他在充分听取大家意见的基础上，出主意、想办法。如2004年1月12日，陈国平听取了全国政策的苏州会议汇报后，与我们研究了诸如向改革领导小组汇报的安排，整个票据申请发行全省农信社的排序，票据发行申请书，增资扩股报告、承诺书，出资到位证明等具体事宜以及建议举办改革业务培训班等工作。3月8日、11日，他召开改革领导小组会议，解决改革中遇到的问题：如决定由领导小组与法院联合发文，清产核资按一级法人以县联社为单位出具报告；确定与工商局发文，法人股不低于30%、不超过45%，工商登记不登记资格股；老股东清理分三种情况，要求退股的按1∶1退，愿意继续留的增资扩股，不愿意留、找不到的进入集中户管理；按照平稳过渡有利信用社发展的原则，依据规定处理净资产；由省政府发文出台九条支持农信社改革的政策。3月25日，我们在济南参加全国农信社改革会议，陈国平雷厉风行地利用晚上时间召集参加会议成员研究回去如何贯彻会议精神。拟定了省联社创立大会时间、开业时间；安排了我省6家试点信用社筹建工作时间表，下半年筹建合作银行、一级法人联社时间表；确定申请票据发行时间表及各部门职责；决定召开由地（市）秘书长、银监局局长参加的试点工作座谈会。4月2日—8日带领我们去6家试点社调研，了解试点进展情况，帮助解决问题。

国务院、银监会也对浙江的工作予以关注和肯定。2003年12月，时任银监会合作部副主任李钧锋来浙江调研改革工作。2004年8月，时任中央统战部副部长陈喜庆带领中央统战调研组来浙江调研“农村中小金融机构改革和发展”，并据此向党中央国务院提供参考报告。考察组有经济学家林毅夫、中国农业大学副校长陈家良、上海交大副校长万钢、国务院参院副主任蒋明麟、中科院院士朱作言以及欧阳昌琼、庄毓敏、刘少军等专家学者。我全程陪同调研考察，除了一路介绍情况，也向各位专家学习了很多。各方努力也得到了丰硕的回报，2004年8月，萧山农村合作银行、南浔农村合作银行成立，改革取得突破性进展。在2005年银监会组织召开的全国农村合作金融机构监管工作会议上，我代表浙江就改革工作做了经验分享。

敢为人先，全国首家农村信用社引进外资

在第一轮改革中，浙江农村信用社的开放理念领先全国。2006年7月11日，杭州联合银行与荷兰合作银行、国际金融公司正式签署了战略合作协议。由此，该行成为国内第一家引进外资股东的农村合作金融机构。

在农村信用社中引进外资在全国无先例可循，整个过程比较漫长。早在浙江农村信用社改革启动之初，荷兰合作银行即与浙江银监局进行接洽，希望能够投资入股即将设立的省农信联社。考虑到省农信联社性质特殊，为行业管理部门而非经营性机构，我建议其选择1家农村信用社进行投资合作。从2004年上半年起，杭州联合银行（当时还为杭州市区信用联社）与荷兰合作银行、国际金融公司开始接触和了解，其间陈国平副秘书长还组织相关人员到荷兰、德国等地考察合作金融机构，对荷兰模式和德国模式进行了比较和分析。我和沈继荣作为浙江银监局的代表也参加了考察组。经过考察，我们认为荷兰合作银行是一家从农民信用合作社发展起来的全球性金融服务集团，一直坚持合作制的原则，主要为农户和中小企业提供金融服务。荷兰合作银行的产权组织形式为经典的合作制，与杭州联合银行在经营体制和理念上都有很多相似的地方，便于双方进行深入的交流。而国际金融公司作为国际金融组织，其宗旨是促进发展中国家民营中小企业的可持续发展，与杭州联合银行的市场定位相一致。至于资本实力和经营管理技术，荷兰合作银行集团实力雄厚，以一级资本计算，位于全球金融机构第十四位，并具有先进的风险管理技术，自2001年开始连续被全球金融杂志评为全球十大最安全的银行之一，是全球唯一一家同时荣获国际著名的信用评级公司穆迪和标准普尔AAA评级的银行。而且国际金融公司投资了我国多家金融机构，在促进金融机构提高竞争力，达到国际通行的公司治理机制和运营的标准方面具有丰富的经验。基于以上两方面的考虑，杭州联合银行决定与荷兰合作银行和国际金融公司进行战略合作。

2004年11月，杭州联合银行董事长张晨与荷兰合作银行、国际金融公司签署了合作谅解备忘录，三方在推进资本和技术合作方面取得了一致的意见。2005年上半年，杭州联合银行根据谅解备忘录所确立的原则聘请安永会计师事务所开展尽职调查。同年8月，安永会计师事务所出具了执行商定程序报告，成为三方谈判的基础。2005年8月到2006年6月，三方在杭州就股权投资和技术合作协议举行了多轮、数回合的正式和非正式谈判，终于就两个协议的全部条款达成了一致。2006年7月11日，三方正式签订战略合作协议。

根据协议，荷兰合作银行和国际金融公司共出资2.6亿元人民币，分别认购杭州联合银行10%和5%的股份。在入股比例的把握上，为了保护国内中小股东的权益，防止一股独大，经过几轮谈判，最终将外方投资入股的比例确定为不超过总股本的15%。由于实行股份合作制，当时杭州联合银行的最高权力机构为股东代表大会，在股东代表大会中投票权比例越高，控制力越大。而根据我国目前的法规和杭州联合银行章程中的规定计算，荷兰合作银行和国际金融公司参股后，拥有的投票权远远高于股东代表大会中的其他国内股东。对此，杭州联合银行坚持荷兰合作银行和国际金融公司在股东代表大会中的投票权比例和自身的持股比例保持一致。通过这样的安排，既可以把握今后合作的主动权，又能得到外方的理解，也保护了外方的积极性。另外，在确定入股价格时，杭州联合银行坚持既要维护合作和发展的大局，又不损害原有股东利益，以每股净资产为基础，并结合其他增减因素，在谈判中灵活掌握，最终确定入股价格为2.88元。在召开股东代表大会时，该行股东代表普遍对此价格表示满意并高票通过。

张晨提出，杭州联合银行不仅要引“资”，更要引“智”，把技术合作协议与股份认购协议挂钩，并进行了细化。其中长期技术合作项目包括公司法人治理、市场定位、组织架构、核心竞争力、管理信息系统、内审与控制及风险管理。同时，荷兰合作银行集团旗下的国际咨询服务公司还将委派一名具有15年以上银行工作经验的专家长期到杭州联合银行工作。短期技术合作则包括管理和战略、信贷管理、金融产品研发和市场营销、分支机构管理、流程设计、人力资源培训等杭州联合银行急需的方面。

从引进外资前后数据对比来看，杭州联合银行资本充足率由2005年年末的9.79%上升至2007年年末的12.21%，资产规模在2006年—2007年两年时间里增长了40%,2007年实现净利润为2005年的3.6倍，风险抵御能力、盈利水平得到了明显提升。

农村合作金融机构引进国外金融机构作为战略合作伙伴，在全国属首创。从整体上看，国外金融机构的实力比较雄厚，而国内农村合作银行相对弱小，双方事实上处于一种不对等的状态。同时，由于国内农村合作银行股权相对分散，而引进的国外金融机构持股相对集中，理论上外资处于一种相对控股地位。如何既能防止外资一股独大损害国内中小股东的权益，又能调动国外股东的积极性，促进双方战略合作目标的实现，是引进外资过程中要重点解决的问题之一。由于当时环境和条件限制，一些在现在看来不成问题的问题，对引进外资工作造成了不少困扰。比如外资入股后农村合作银行的工商登记问题，即按什么企业性质进行登记。由于国家法律在这方面的空白，使地方工商管理部门很难具体操作。虽然杭州联合银行依靠地方政府和监管部门的大力协调，以中外合作企业的性质进行了登记，但还是属于特殊情况特殊对待。这些问题在以后的十年间，随着我国农村金融改革的持续推进，农村金融机构由股份合作制逐步改造为股份制以后，自然而然得到了解决。由此可见，只有坚持改革开放，我们国家的金融企业，才能真正与国际接轨，才能真正经受住市场的考验。

改革中的监管措施

根据国发〔2003〕15号文要求，深化农村信用社改革试点工作由银监会负责组织实施。作为银监会派出机构，浙江银监局在浙江省委、省政府的正确指导下，积极谋划、主动作为，在改革试点中做了大量工作。先后担任过浙江银监局分管副局长、局长的我对此深有体会。印象中，浙江银监局主要采取了以下监管措施。

一是制订《关于进一步推进农合机构深化改革指导意见》，积极推进农合机构的产权制度改革。

二是为确保农村合作银行组建质量，浙江银监局经反复研究，确定了组建农村合作银行的基本条件：连续三年监管评级三级以上；不良率5%以下，拨备覆盖率100%以上；资产规模20亿元以上。据此审慎拟定了第一批农村合作银行组建名单。

三是建立并完善对农合机构的综合评价机制，强化激励约束。首先，根据银监会统一部署，从2004年开始对农合机构开展风险评价，2006年比照商业银行进行监管评级，通过监管评级，对农合机构经营管理进行全方位梳理，明确定位、查找差距、明确方向。其次，督促指导农合机构连续制定两次监管评级升级三年规划（2005年—2007年、2008年—2010年），涵盖20余项监管指标，引导农合机构明确努力方向。再次，推选农合机构文明服务示范单位。

四是督促农合机构完善公司治理，巩固改革成果。比如，引导农合机构股份适度集中，多次开展对外部董（理）事的培训等。对于改革困难的信用社，可以采用一些创新举措，探索引进辖内优秀农合机构投资入股帮助化解风险。2008年，洞头联社引进瓯海、鹿城两家农村合作银行，仙居联社引进温岭、路桥两家农村合作银行。

五是加强风险监管。切实履行属地监管职责，着力加大现场检查力度，采用序时性、针对性、自选项目等方式开展现场检查。同时，结合农合机构特点有针对性立项，促进提升经营管理水平，例如，贷款偏离度、“两高一剩”企业贷款、银行资金与证券公司往来、资金投向“两头在外”企业、票据业务、操作风险等。尤其是部署开展案件专项治理工作，督促农合机构成立合规部，开展案件专项治理自查、经营行为风险排查等。

给我印象较深的有两个风险化解案例。一是舟山定海城郊信用社国债投资风险化解事件。2004年5月，时任常务副省长章猛进主持召开会议，专题研究并印发省政府〔2004〕23号专题会议纪要。当时定海城郊信用社的国债投资浮亏已高达10亿元。经过银监部门、省联社等多方努力，至2006年12月终于得到化解。二是苍南龙湖信用社因帐外存单案，涉案金额高达2000万元，造成严重资不抵债。2004年，在银监部门协调下，苍南农村信用联社与民生银行达成合作协议，由民生银行出资1000万元收购不良资产，从而化解了龙湖信用社的风险。

六是探索对省联社的监管。省联社成立之后，对促进农合机构发展发挥了重要作用。但也逐步暴露出一些问题，主要是审批过多、服务不足、管理“一刀切”等。对此，浙江银监局引导省联社落实银监会“四管四不管”（即管信贷制度建设和大额贷款的检查，不管具体贷款审批；管成本比率和违规进行基建及大额固定资产开支的查处，不管具体费用使用；按公开透明原则管员工录用标准和招收管理制度的执行检查，不管具体员工的录用；管招投标制度建设、信息公开和执行监督，不管计算机采购、基建装修等）的监管要求。同时，推动省联社加大服务力度，建立全省统一的计算机网络，开办统一的丰收卡等。当然，在促进全省农合机构稳健发展这一大方向上，浙江银监局和省联社目标一致。2008年9月26日，省委组织部在浙江银监局召开干部大会，推荐选拔干部到省联社任职，时任浙江银监局副局长金丽丽选任省联社主任，此项工作也得到银监会党委的支持。

在这一轮改革中，有两件事情让我感触颇深、记忆犹新。

第一件事是应对金融危机。2008年金融危机袭来，在省委、省政府坚强领导下，监管部门指导全省金融系统沉着应对。2008年10月27日，省政府组织召开全省金融工作座谈会，研究金融如何保稳促调，支持浙江省经济平衡健康发展，吕祖善、陈敏尔做了重要讲话。浙江银监局认真贯彻落实相关要求，讲究方法，抓住关键，注重三结合，即保增长与防风险结合，当前与长远结合，治标与治本结合。具体表现为：一是保持合理容忍度情况下，增强监管的科学性和灵活性，将不良贷款监管目标“双降”调整为“双控”，重点督促做到“四到位”，准确分类必须到位，拨备和资本充足率必须到位，风险管理必须到位，核呆力度必须到位。二是切实加大监管政策支持力度，允许“救急”“救穷”；允许实施贷款重组，对贷款品种、期限进行科学调整；允许规范的贷款出售转让；允许为符合条件的非生产性项目发起人或股东发放搭桥贷款；允许中小银行有条件地适度放宽存贷款比例限制；允许对无关联交易的担保公司授信；允许扩大农村有效担保物范围。三是科学有效地实施责任追究制。不良考核、问责程序和问责结果由银行自行决定处理，我们只实行监督。四是坚持“区别对待，有保有压”，提高监管针对性和有效性。加强对大型企业并购活动的信贷支持；支持中小企业发展，中小企业贷款增速不低于全部贷款增速，银行可设小企业信贷专营服务机构；加大对涉农信贷的支持，涉农贷款要求“两个不低于”，积极支持扩大内需，支持银行发放消费信贷。五是注重加强沟通协调，全面提升监管信息服务，进一步完善信息平台和交流机制；积极推动银政、银企信息交流；组织多形式的银行间信息交流和合作；督促银行业加强自身信息系统建设；做好舆情和应对工作。通过努力，虽然在金融风暴中有不少金融机构受到冲击，不良贷款明显上升，但农村合作金融机构由于较好地坚持了支农支小的市场定位，一直保持良好的资产质量。风景这边独好。

第二件事是空白乡镇网点全覆盖。金融服务空白乡镇问题一直受到国务院和银监会的高度关注。2009年初，浙江银监局进行了专项调研排摸，当时全省还有159个乡镇没有金融机构服务网点，主要集中在温州和丽水。2009年7月23日，浙江银监局召开局长办公会议专题研究消除金融服务空白乡镇问题。2009年10月16日，银监会在贵阳召开全国金融机构空白乡镇金融服务工作推进会，刘明康主席、蒋定之副主席做了重要讲话，要求用3年时间全面完成空白乡镇的设点工作。我代表浙江银监局在会上发言表态：“农村金融是农村经济发展的关键，关系到农民能否享受普惠金融服务，事关新农村建设、和谐社会建设的推动。此项工作是监管部门的责任，必须增强责任感、使命感，以极大热情推动这项工作。”会后，我立即向陈敏尔、陈国平进行了汇报，得到了肯定和支持。

2009年10月30日，浙江银监局组织召开空白乡镇金融服务工作座谈会，要求农发行、农业银行、邮储银行、农合机构调研摸底统筹规划，因地制宜分类安排，争取用两年时间全面解决。12月16日，我代表银监局听取各银行机构空白乡镇网点解决方案，其中农合机构态度积极、措施有力，承担了159个空白乡镇中的84个，仅温州农合机构就承担了40个乡镇的空白网点建设（3个全日制、32个非全日制、5个自助设备网点）。

空白乡镇金融服务设点这项工作难度大，难在这些地区乡镇金融量小、金融可持续性差，难在相关政策不落实、无配套扶持政策。但是在各级政府大力支持下，各级监管部门大力推动，各有关银行机构明确责任，增强信心，迎难而上，形成合力，克服困难，采取多种措施，用不到两年时间全面完成了159个乡镇金融服务全覆盖。

特别让我感动的是：2010年4月15日，我乘车9个小时参加庆元农信联社龙溪分社空白乡镇全日制网点开业。网点位于临近福建的一个小山村，那天下着大雨，但是村民们兴高采烈地来信用社办理金融业务。我看到此景非常激动，深深体会到空白乡镇覆盖作为一项具有普惠性质的金融工作，非常有必要，非常有意义。

改革成功的几点体会

2008年，浙江银监局曾对农村信用社改革成效进行评估。根据评估结果，改革成效明显，主要体现在以下几点：一是各项业务平稳快速发展。从2003年年末到2008年年末，资产规模增长超90%，存贷款规模翻了一番还多；2008年的盈利水平是2003年的6倍；主要监管指标明显改善，资本充足率从不足6%上升至11%以上，不良率从四级分类5.82%降至五级分类不足2%。二是综合管理水平不断提高，公司治理架构日趋完善，除“三会一层”外，还探索设立了董事会办公室、风险管理委员会、审计委员会、关联交易控制委员会、提名与薪酬委员会等专门机构；内部控制逐步完善，积极探索了一系列利用规章制度、信息技术等提高内控水平的方式方法；积极探索组织架构再造及业务流程重构。三是金融服务能力逐步加强，市场定位更加准确，服务理念更为清晰，服务手段更为多样，信用卡、票据、理财、外汇等新业务广泛开展。以服务“三农”为宗旨，坚持“做小”“做散”的经营思路，不断发挥农村合作金融机构点多面广，人缘熟，机制灵活等竞争优势，有力地支持了“三农”和中小企业的发展。

对于这次成功的改革经历，我主要有以下几点体会。

第一点体会是，改革之所以成功首先是因为各级党委、政府高度重视，加强领导。表现在：一是各级地方党委政府主要领导亲自过问改革工作，研究改革政策。在省级层面，成立由时任常务副省长章猛进为组长，副省长陈加元为副组长的改革领导小组。各县（市）政府认识统一、思想重视，改革领导小组均由县（市）长亲自挂帅，领导小组成员由各相关部门正职参加。二是理顺了省、市、县关系，市、县党委和政府积极性得到充分发挥。农村信用社为县域法人机构，机构网点、业务经营、服务对象均在县（市），如果县（市）没有积极性，改革工作难以真正落实到位。为此，在不层层下放管理权限的前提下，切实把推动改革的任务落实到各地。尤其值得一提的是，全省农村信用社党的组织关系实行属地管理，将思想政治工作落实到各地，确保了改革的稳定。三是各有关部门密切配合，相互支持。农村信用社改革是一项复杂的全局性工作，涉及各级地方政府、银监、人民银行、财政、税务、工商等多个部门。在省委、省政府的坚强领导下，各有关部门沟通协调、通力合作，改革顺利完成。

第二点体会是，改革之所以成功，其次是因为重点明确产权制度和组织模式。产权制度改革是这次农村信用社改革的重点，也是难点之一。改革就是要解决农村信用社产权不清、所有者缺位、法人治理结构不健全不完善的问题。浙江在认真分析利弊的基础上，确定了在原有合作制基础上引入股份制的股份合作制机制，并确定了三种组织形式。通过改造信用社内部体制机制、优化股权结构、强化监督机制，初步解决了所有者缺位问题。

第三点体会是，改革之所以成功，是因为实施过程中的因地制宜、分类指导、稳步推进。为确保稳定，改革确定了先试点、后推广的思路。通过试点及时了解掌握改革重点和难点问题，提出解决政策和措施，比如：清产核资问题、老股金清理问题、净资产处置问题、股权处置问题等，为后续展开改革工作铺平了道路、创造了条件。

第四点体会是，改革之所以成功还是因为多方努力，切切实实落实扶持政策。一是落实用好中央政策，如专项票据递补不良资产缺口，营业税和所得税减免政策。二是省政府发出关于扶持农信社发展有关的政策的通知，出台专项扶持政策。各级地方政府也根据实际出台扶持政策，清理一些限制农信社发展的规定。

第五点体会是，改革的成功是监督管理体制职能顺势转变。银监会成立后，全国农村信用社的监督管理体制发生了真正的改变，从原来既履行行业管理又抓监管转变为真正履行监管职能，工作重心更为突出。我认为浙江银监局主要从四个方面抓好农村信用社的监管工作。一是抓省联社。推动有效发挥行业管理职能，督促做好“三管一建”职能（即管方向，确保为“三农”服务方向不动摇；管制度，出台指导性管理制度；管队伍，管好班子建设，抓培训，提高员工素质；建平台，搭建为信用社提供优质服务的平台）。二是抓法人。以农村信用社资本充足率为核心抓主要监管指标达标，以抓治理结构完善、运作规范为手段抓法人治理完善。三是抓风控。对农村信用社实行内控评价，督促强化内部控制。持续对农村信用社实行“双降”考核，密切关注大额贷款、关系人贷款，对主要风险点进行窗口指导。四是抓定位。明确农村信用社立足县域、服务三农的市场定位，确定基层联系点深入推进农村金融服务，督促涉农银行机构实现涉农贷款增长要求，连续推出“百千万”工程。2009年—2011年，连续三年组织开展金融支农专项活动（推进年、深化年、转型升级年），得到了省委、省政府的充分肯定，以及广大农民的好评。