第二节 浙江对渔业油价补贴政策的执行现状
渔业油价补贴政策自实施以来，已取得巨大成果，但也出现了一些问题，为解决这些问题，2015年6月25日，国务院对渔业捕捞与养殖油价补贴政策做出了调整。这次调整在很大程度上消除了原有政策的弊端，但其可能面临的挑战和存在的问题也不容小觑。
一、渔业油补政策出台背景及相关内容
国内成品油价格不断升高，渔用燃油成本越来越高，现如今燃油成本已经占到生产成本的六成以上，甚至部分已经占到生产成本的七成以上，大大加重了渔业生产成本。再加上海洋渔业资源日益衰退，市场不景气，很多渔民已承受不起这一高昂成本。为了化解这个矛盾，国务院在2006年实施了渔业油补政策，补助对象包含符合条件并且依法从事国内海洋捕捞、远洋渔业、内陆捕捞与水产养殖且使用机动渔船的渔民与渔业企业，对全国上千万的渔民而言，可以称为“及时雨”。
油补政策对促进渔业稳定发展、减少渔民生产成本、增加渔民收入和维护渔区的稳定起到很大作用，得到渔民的大力支持，但是其中也出现了一些问题，巨额的油价补贴刺激了新一轮的造船热，也刺激了海洋渔业的迅猛发展，造成渔业资源衰退，还出现了油补工作违纪行为，并且惠及面窄。为了解决这些问题，保护海洋生态环境，推动渔民转产转业，促进渔业经济的可持续发展，2015年6月25日，财政部和农业部联合发出通知，决定从2015年起，对油补政策做出以下调整：用5年左右的时间，将油补水平降到2014年油补水平的40%；油补资金的有关支出不再与用油量挂钩；将减船的补贴资金从2500元/千瓦提高至5000元/千瓦，还给予渔船拆解一定补助；并且加大对标准化渔船和深水网箱等现代渔业装备的投资力度。
通过油补政策的调整，力争到2019年，省内捕捞渔船总数与功率数都有所降低，捕捞渔船迅速无序增长的局面得到遏制；“三无”渔船全面取缔，“绝户网”等对资源破坏力极大的生产方式基本清除，非法捕捞基本消失，初步形成控制捕捞强度的有效机制；渔民生活水平进一步提高，渔区基础设施进一步完善，基本上实现规范有序的生产、合理开发利用海洋资源、海洋环境良好、人民生活水平不断提高的健康平稳发展目标。
二、浙江对渔业油价补贴政策的实施现状
以浙江省温岭市为例。2006年到2013年中央财政累计安排渔业油补资金1242亿元，其中温岭市共分配到补助款50.67亿余元，逐年总体呈递增趋势。其中2008年和2011年增长值为两个高峰，2008年较上年增长率高达120%以上。
浙江省各个市（县）油补资金的增减趋势和温岭市非常相近，基本上都是每年呈递增趋势，渔民对油补金额普遍感到满意。而油补金额越多，意味着出海捕捞的船越多、用油量越多，也意味着对浙江省近海渔业资源与海洋生态环境的伤害越大。
三、原有渔业油补政策存在的问题
第一，刺激了新一轮的造船热，海洋捕捞强度继续扩张。出台渔业油价补贴政策的初衷当然是好的，问题在于，由于柴油补贴额度的不断增加，广大捕捞渔民（准确说是捕捞业主）得到巨大实惠，渔民的造船热情也更高了。为了得到丰厚的燃油补贴，不是传统渔民的人也买船捕鱼，从而进一步刺激了新一轮的造船热和海洋捕捞强度的继续扩张。
捕捞渔业补贴政策，大致上可以分为三种：“收益提高型补贴”“成本降低型补贴”和“捕捞能力削减型补贴”。油补政策属于典型的“成本降低型补贴”，这种补贴形式同“收益提高型补贴”一样，有一个致命的弱点，就是无论渔业资源是处于开发不足状态，还是已处于过度捕捞状态，都只会进一步加剧对渔业资源的利用。
第二，刺激了海洋渔业的迅猛发展，造成渔业资源衰退。“东海无鱼”这一局面众所周知，造成今天这种结果的原因非常多，例如过度捕捞、环境污染、渔船的作业方法、网目太小等等，而最重要的原因是渔船的数量多与功率大。证书的马力指标与主机马力愈来愈大。渔用柴油机的实际功率不仅被制造厂大大低标（随意标注柴油机型号或铭牌功率），而且各省的认定标准又存在很大的差异，相当数量的“大机小标”由此披上了合法的外衣，结果是，当大批渔船“拆旧建新”后，即使未新增功率指标，渔船实际功率也已经大大增加了。不得不承认，原有的油补政策刺激了海洋渔业的迅猛发展，造成了渔业资源的严重衰退，本来油补政策的初衷是为了减轻渔民的压力，是一个很好的政策，但是却造成如此大的不良影响，值得我们深思。
第三，渔业资源平均营养级水平不断下降。近几十年以来，东海海洋生物资源的平均营养级在不断下降，大致情况是，20世纪60年代在3.83级、70年代3.80级、80年代以后在3.5级左右波动；这还是渔获物成体的营养级变动，如果考虑到渔获物中幼鱼比例大幅增加，则近年营养级实际已降至3.5级以下。正是平均营养级水平不断下降所导致的低营养级生物不断增加的效应，令捕捞渔民觉得“资源专家在忽悠我们”，并直接刺激和支撑了海洋捕捞能力的持续扩张。如果无度掠夺的欲望再不加以克制，渔业资源再不加以养护和修复，由3.5级再低下去，渔民能够捕到的将会是一些只能做饵料、做鱼粉的“垃圾鱼”，近海海域也将变成赤潮频发的死水潭和“大酱缸”。
第四，造成部分渔民依赖油价补贴的现状。渔业油补本是一项为了减轻渔民生产成本的惠民政策，但经过近十年的实施，在增加渔民收入的同时，也让许多渔民对油补资金产生了依赖心理。据走访和问卷调查，面对近海渔业资源每况愈下的局面，如果不发放油补资金，很多渔民出海捕捞会入不敷出，正是因为每年有大量的油补资金，他们才能够取得收益；假如油补资金补贴力度很小，很多渔民表示无法再出海捕鱼，只能另谋出路。
第五，租用渔船买燃油者远离补贴，惠及面窄。油补政策规定只有符合条件的渔民才能领取补贴，即渔船合法和证书齐全有效。这就出现一些问题，有些上了年纪的渔民却不能出海捕鱼了，把自己的渔船租给其他人出海捕鱼，自己仍然能够得到燃油补贴，而那些实际上出海捕鱼使用燃油的渔民却并未享受到补贴。国家对新增渔船的控制较为严格，很多无船渔民和新生渔民只能通过给别人打工或租赁渔船才能出海捕鱼，但他们并不能享受到国家的渔业燃油补贴。同样都是渔民，那些有船的渔民年年能拿补贴，只是多少的问题，然而那些没有渔船的渔民却不能享受任何补贴，这与国家施行渔业油补政策的初衷相矛盾。
第六，出现油补工作违法行为。由于多种因素，油补领域问题层出不穷，有的甚至酿成违法犯罪案件，已引起各级政府和渔业管理部门的高度重视。主要问题有四个方面。第一，个别工作人员对业务掌握不熟，责任心不强，出现纰漏。如某县有个工作人员把月份“2”写成“12”，出现了油补多领多发，被当地检察机关确定为渎职罪，后来由于资金追回才免于被起诉。第二，有些基层干部监管不力，把关不严，徇私舞弊。如2007年舟山市某县某镇两个渔业村的村办会计，利用职务之便对村里遗留下来的捕捞许可证（无船无主）进行申报补助，从而因为私吞油补资金被追究刑事责任。第三，政策制度上概念模糊，标准不同，难以把握。如2009年舟山市某区某镇出现一起个别船只被冒领油补资金的情况，由于信息不灵船主没拿到款，可村里告知船主已签名领走款。第四，公示、资金管理等其他环节上也存在风险隐患。如2014年舟山市某县某镇某村群众实名举报该村书记和会计两人合伙贪污柴油补助款。
四、渔业油补新政的正向作用
第一，加速浙江渔场的修复振兴。过去的渔业油补政策与渔业资源养护政策不协调，与渔民减船转产政策发生“顶托”。油价补贴新政大大降低了渔民增船功率的动机和动力；将减船的补贴资金从2500/千瓦提高至5000元/千瓦，还给予渔船拆解一定补助，这将很大程度上提高渔民减船转产的积极性，加快渔民减船转产项目的实施进度，还有助于压减过剩的海洋捕捞产能，使得捕捞强度能够适应渔业资源的再生能力。与此同时，大力鼓励建设人工鱼礁和积极修复海洋环境的政策，也将加快浙江渔场的修复振兴的步伐。
第二，惠及渔民群众。过去的油补政策，完全依据“谁购买柴油、谁享受补贴”的原则进行补助，惠及面窄。油补新政按渔船的作业类型与大小分档进行定额测算，这样就会逐渐减少捕捞业尤其是大中型商业性渔船的补贴规模，对大中型的渔船实行补贴上限限制，对小型的生计渔船给予一定的照顾，明确政府在保障渔业经济平稳健康发展的基础上维护好社会稳定，给予减船弃捕的渔民就业指导和扶持，并发放休禁渔期生活补助等，这一举措将会调整国民收入的再分配，直接惠及广大渔民群众，推动渔区早日实现小康。
第三，捕捞作业结构调整。渔业油补新政把养护渔业资源放在首位，综合考虑各方面因素，按照渔船的作业类型与分档大小进行定额测算，逐渐把对海洋生物资源杀伤力大的作业方式淘汰掉，如三角虎网、帆张网和双船底拖网等，着力打造安全环保和高效节能的新型渔船。此次政策具有明显的导向性，有助于走向环境友好型和资源节约型的道路，推动修复振兴浙江渔场目标的实现。
第四，减轻渔民对油补的依赖性。渔业油补新政规定补贴力度不与用油量挂钩，而且规定到2019年把油价补贴标准降到2014年油补水平的40%，渔民拿到的补贴将远远低于2014年以前的。这也就意味着，渔民不能再像以前那样依赖油补资金了，有些入不敷出的渔民将会考虑退出捕捞大军，进而转产转业。
第五，提升渔业综合素质。油补新政将补贴的额度脱离油价与用油量，采取专项与一般性转移支付结合起来的政策。把2014年的清算数作为基数，专项转移支付资金占总数的20%，用来补贴减船转产的渔民和渔船更新改造等所需费用；一般性转移支付资金占总数的80%，由地方政府进行支配，主要用来补贴渔民的生产成本和转产转业等。与原有油补政策非常不同的是，地方政府支配着大部分资金，这将有利于地方政府结合本地区的特点进行资金分配，也将进一步推动渔船的更新改造、渔政的现代化建设、渔港的航标建设与水产养殖基础设施的建设等，与“生态优先和养补结合”的发展思路高度契合，从而进一步提高渔业产业的综合素质与管理能力，推动渔业的治理能力走向现代化。
五、渔业油补新政可能产生的负面影响
第一，可能影响渔民增收。渔业油价补贴直接抵消了一部分因油价上涨而增加的生产成本，直接促进了渔民增收，尤其是在渔业资源越来越短缺的情况下，渔民对油补资金的依赖性越来越强。据走访和问卷调查，渔民对原有的补贴力度基本满意，而新政策力图到2019年把油补资金降到2014年的40%，油补资金将逐年减少，这势必会大大增加出海渔民的生产成本，给渔民增收带来一定的影响。
第二，可能影响渔区稳定。渔船是渔民群众的最主要生产资料，很多渔民把家庭财富都压注到渔船上，海洋捕捞业盈利，渔船就会大幅度升值，反之亦然。近年来，受渔业资源严重衰退的影响，海洋捕捞渔船船价在缩水，功率指标的市场价格从2014年的上万元/千瓦下降至目前的7000元/千瓦左右，尤其明显的是三角虎网作业渔船，目前市场价格只有600万左右，船价拦腰斩断。油补新政的实施将大大降低捕捞、大中型商业性和损害资源作业类型渔船的预期补贴，渔船的功率指标与船价仍会继续走低，可能会引发渔区的债务纠纷，引起渔民的不满情绪，给渔区稳定带来一定的压力。
第三，可能影响渔业管理。给渔业管理带来一定的难度主要表现在以下三个方面。一是可能会对“船证不符”整治带来难度。油补新政实施不因补功率而增加生产成本的政策，意味着船主补足功率的意愿可能会减弱；如果实施“多休减捕”方针，可能会导致渔民的认可度不高。二是可能会给违法管理带来难度。油补新政没有明确补贴和安全生产以及渔政执法挂钩，地方政府还有很大空间对政策进行调整，与此同时补贴的金额减少了，可能会加大渔民和相关管理部门之间的“博弈”空间，从而为违法违规事件的管理增添压力。三是可能会增加后续管理难度。油补新政要求逐渐淘汰掉那些对资源杀伤力大的作业方式，为了逃避，不排除渔民把帆张网改成流动张网，把双船底拖网改成单拖网，但在实际生产过程中，可能会延续原有作业方式，加大后续管理的难度。
六、完善渔业油补新政的建议
第一，完善补贴扣减政策。油价补贴政策实施已有十年之久，已经普遍被广大渔民认可接受，并且成为相关管理部门的辅助管理方式。油价补贴新政虽然并没有直接提到渔业生产成本的补贴与扣减政策，但是给地方管理部门留下了很大的自主空间。建议继续实施稳定连续的政策，保留原有的补贴扣减政策，并进一步完善，使其为修复振兴浙江渔场做出更大贡献。尤其注意要和“一打三整治”行动有效结合起来，建议对于在捕捞作业过程中使用禁用渔具或使用非准用和过渡渔具的渔船，应该全额取消其当年渔业油补。对于“船证不符”的渔船在“多休减捕”期间进行捕捞生产的，和擅自调整捕捞方式尤其是依然采用原来的双船底拖网、帆张网、三角虎网等违规渔具作业的，建议全部扣除其生产成本补贴。同时建议对“多休减捕”的渔船发放生产成本补贴，倒逼“多休减捕”的渔船补齐功率指标，确保对“船证不符”的渔船整治落到实处。
第二，合力降低捕捞强度。油补新政是修复振兴浙江渔场的重要组合拳。地方要按照浙委发〔2014〕19号文件要求到2017年减少50万千瓦以上海洋捕捞产能，制定分阶段的实施计划。虽然减船补助标准从2500元/千瓦提高到了5000元/千瓦，但是依然远远低于市场价格，建议地方相关管理部门增大补贴力度，并且不断随市场变化做出一定调整。要充分发挥政策的导向作用，加快老旧渔船的改造进度，在改造老旧渔船时消化利用过剩的产能，逐渐解决“大机小标”的问题。利用油补的经济杠杆，使逐渐淘汰对渔业资源杀伤力大的禁用渔具和作业方式落到实处，从而使捕捞作业结构得到优化。利用油补新政为减船上岸的渔民提供就业扶持、教育培训与渔港和水产养殖基础设施建设等，努力创造条件使转产的渔民有更多就业机会，预防捕捞强度反弹。
第三，加强项目筛选实施。油补新政最大的亮点是把专项转移支付资金与一般性转移支付资金有效地结合起来了，要想使两者得到落实，项目是抓手。首先要建立项目库，利用政策导向，建立渔民减船转产、渔船更新改造、休禁渔补贴、渔业资源养护、渔政信息化建设、渔港航标建设和水产养殖基础设施建设等项目库，不仅要有效合理分配中央20%的专项转移支付资金，也要为有效合理利用地方80%的一般性转移支付资金打下良好基础。其次要加强项目筛选，围绕修复振兴浙江渔场这一目标，把公益类与准公益类项目放在重要位置，使更多的渔民能够享受到一般性转移支付带来的益处；竞争类项目可以采用市场竞争机制进行分配，把专项资金的分配从“一对一”变为“一对多”，避免“天女散花”。最后是要加强全程监管，原有的监管模式是事先立项进行监管，缺乏事中和事后监管，要改变这一状态，加强事中和事后监管力度，针对列入扶持的项目实施动态管理制度，进一步强化项目验收与管理绩效评价，保障项目资金安全的同时使效益得到最大发挥。
第四，预防油补工作违法违纪。油补工作体现了中央对我国渔民群众的深切关心，体现了中央实行的“惠渔”政策，也是关乎渔区稳定大局、触动渔业主管部门的神经、保障渔民群众和渔业企业生产权益的大事。因此，要切实加强油补工作的风险防控，明确责任分工，细化监管措施，认真落实好国家的油补政策。
第五，推进渔民养老保险工作。社会保障是民生之安。党的十八大提出把统筹推进城乡的社会保障建设作为改善民生与加强社会建设的重要内容。改革开放以来，传统渔民和渔业为工业化和国民经济发展做出了重要贡献，而如今，大部分传统渔民渐渐衰老，有些晚年生计都难以维持。推进渔民养老保险工作，不但有助于减轻渔民对渔业资源的依赖，促进渔民弃捕转产的步伐，而且有助于缓解人口老龄化带来的矛盾，从而有助于促进渔区稳定。因此，要吸取各地成功经验，努力推进渔民养老保险工作进入正轨。
第六，促进渔船节能减排，大力推广现代化装置。绿色、环保已成为海洋渔业经济健康持续发展的标签，然而我国渔船的节能减排装置安装得不多，而且有关部门监督管理的力度也不够，油补新政也提到了要增加现代化设备的投入力度。建议借助油补新政这一契机，大力推广节油装置和现代化渔具等设备，并提高渔民的综合素质，打造一批现代化渔民。
第七，鼓励渔民发展远洋渔业。捕捞渔船方面，在实施“控制渔船马力指标与捕捞强度”的前提下，应规定：新增加的小马力渔船不享受油价补贴，以此来遏制小马力渔船的大量增加，起到保护近海渔业资源的作用；相反，新增加的大马力和玻璃钢质渔船能够继续得到油价补贴，并且可以适当地增加补贴额度，目的在于引导渔民建造大马力和玻璃钢质渔船，投身远洋渔业，从而减少对近海渔业资源的影响。日本在发展远洋渔业方面取得了巨大成就，特别是对渔场鱼群的探索，能够使渔船用最经济的速度直接赶往作业的渔场，使燃油用量减少了10%，不仅节省了生产成本，节约了生产时间，同时也增加了渔民收入，可以借鉴。
海洋捕捞业比较效益在下降，要不是有高额油价补贴，渔船船主已支付不起越来越高的雇工工资。若干年后，找不到外地民工将是海洋捕捞业面临的一个很重要的制约因素。唯一可走的道路是发展远洋渔业，这仍是一项大有可为的事业，但这一方面需要政府积极引导，另一方面也需要渔民个人有勇气走出去。从浙江实际情况看，能出去的差不多都已经出去了，剩下的那些十余年来已经习惯于单打独斗、小富即安的个体分散渔民，很少有魄力能走出这一步。