第一章 蓬勃的发展与纠结的规范——中国农民合作社发展述评

一、农民合作社发展现状及趋势

（一）农民合作社的发展现状

近年来，在以《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称“《农民专业合作社法》”）为核心的制度体系，以中共中央、国务院“一号文件”为重点的政策支撑体系，以及以农业部门主管、相关部门协助、各种社会力量牵头兴办的工作体系的指导下，我国农民合作社得到了蓬勃的发展，取得了显著的成效，呈现出如下特点。

1．从组织发展看，合作社总数和成员总数高速提升，出资总额稳步发展，社均出资额和社均成员数趋于稳定

在合作社总数方面，全国依法登记的农民合作社总数，截至2015年，达到了153.11万家，与2007年相比增加了近58倍，在2014年首次突破100万大关，年均增加约19万家，年均增幅为83%，但增速逐步放缓。在出资总额方面，2015年年底出资总额高达3.23万亿元，相比2007年增加了约107倍，在2012年首次突破万亿元大关，年均增加4000亿，年均增幅为88%，同样，增速逐步放缓；但在社均出资额方面，2015年相比2007年只增加了83%，年均增加12万元，年均增幅为9%，在2014年首次突破200万元关口后趋于稳定，小幅下降。在成员总数方面，2015年首次突破1亿户大关，达10090万户，占全国农户总数的42%，相比2007年增加了约287倍，年均增加1257万户，年均增幅为122%，其中，2014年一年就增加了6276万户社员，约占到八年增加总数的62%；在社均成员数方面，2015年相比2007年增加了4倍，在2014年出现翻番式增长（140%），突破70户后明显回落（详见表1-1）。

同时，分地区看，2015年年底，东部、中部和西部合作社占比分别为36.5%、37.2%和26.3%，东、中部占比较大，相差不多，但西部合作社总数增幅最快。入社成员数东部最高，其次为中部和西部，分别占成员总数44.3%、30.7%和25.0%。

2．从行业分类看，以种养业为主，种植业比重持续扩大，其中粮食类增幅显著

截至2015年，种植业、畜牧业、服务业、林业、渔业、其他类合作社占合作社总数的比重依次为53.2%、24.3%、8.1%、5.9%、3.4%、5.1%。其中，种植业和畜牧业两者合计占比超过3/4，为77.5%，这一方面说明种养业的商品率较高，农户承担的市场风险较大，因而对合作的需求动机也更强些，另一方面也可能因为农民合作社在种养业领域得到了更好的应用和推广。另外，值得注意的是，随着政府对粮食生产支持力度的加大，粮食类合作社快速发展。截至2015年，粮食类合作社占种植业合作社的比重已达38.9%，比“十一五”期末上升17.1个百分点。其中，粮食主产区成立的粮食类合作社占全国粮食类合作社的84.0%，比“十一五”期末上升15.8个百分点。

3．从业务范围看，实行产加销一体化服务的合作社占半数以上，加工服务型合作社和生产服务型合作社数量增幅较大

截至2015年，实行产加销一体化服务的合作社约为81万家，占合作社总数的52.9%，“十二五”期间增长率达309.3%，年均增速30.9%；以农产品生产服务为主的合作社约为43.6万家，位居第二位，但增速较为明显，“十二五”期间增长率达339.3%，年均增速32.8%。另外，值得注意的是，以农产品加工服务为主的合作社数量从2010年年底的约1.19万家增长到2015年年底的5.42万家，（除去其他业务）增幅最大，达355.8%，这既有合作社为提高营利空间而从营销业务走向加工业务的必然性，也可能与政府鼓励合作社发展加工业务有关（表1-2）。

4．从功能发挥看，合作社为成员提供经营服务总值超过万亿元，其中东部地区经营服务能力最强

截至2015年，农民合作社为成员提供的经营服务总值达1.06万亿元，比“十一五”期末增长107.5%，年均增速20.0%。其中，统一销售农产品总值达7866亿元，平均为每个成员销售农产品1.3万元；统一购买生产投入品总值达2754亿元，平均为每个成员购买生产投入品0.5万元。

分地区看，东部地区合作社服务成员能力较强，东部地区每个合作社经营服务总值为94万元；中部、西部地区次之，分别为78.6万元和60.6万元。可分配盈余，2010年为316.3亿元，到2015年达到957亿元，增长了约2倍；社均可分配盈余保持在8万～10万元，2015年平均每个社员分配到1597元。

一些合作社探索与其他农业经营主体合作的模式，实行产加销一体化经营，融入产业链、供应链和价值链。据调查，全国与龙头企业对接的合作社达到20多万家。

一些合作社在自愿互利的基础上采取共同出资、共创品牌、共享利益等方式，组建合作社联合社，进一步提高农业组织化程度。目前，全国各类合作社联合社达到7200多家，涵盖合作社9.4万多个，带动农户560多万户。

目前已有4万多家合作社通过绿色、有机等农产品质量认证。

5．从制度建构看，合作社更加注重规范化发展，政府扶持力度继续加大

在前期发展中，一些地方重数量、轻质量，制约了合作社功能作用的充分发挥，也引起了社会各界的批评议论。2014年农业部、国家发改委、财政部等九部门联合印发了《关于引导和促进农民合作社规范发展的意见》，要求把加强农民合作社规范化建设摆在更加突出的位置。目前，农业部会同全国联席会议成员单位联合评定了7000家国家示范社。各地也开展多种形式的示范社创建活动，目前各级示范社达13.5万家。截至2015年，被各级农业部门认定为示范社的合作社占合作社总数的9.5%，获得注册产品商标的占5.6%，通过产品质量认证的占3.0%，采取可分配盈余按交易量返还的占22.0%。上述占比虽比“十一五”期末有所下降，但逐年下降趋势得到了有效遏制。

“十二五”期间，各级财政扶持资金总额累计近250亿元，扶持金额年均增幅5.0%，平均每社获得扶持资金13.8万元，但扶持范围有所减小，占合作社总数的2.5%，降低了4.6个百分点，其中一个主要原因是个别省区市开始采取金融支农政策，以财政资金撬动银行资金用于合作社贷款，仅2015年合作社当年贷款余额就超过110亿元。经国务院同意，2015年在山东省开展了合作社信用合作试点。同时，在安徽金寨、河北玉田、湖南沅陵3个农村改革试验区实施新型农村合作金融组织试验。此外，在农业部参与管理的农业综合开发项目中，合作社承担项目达到83个，中央投资1.66亿元，分别占当年项目总数和中央投资总额的22%和24%。在培训方面，2014、2015年，中央财政累计投入资金22亿元，带动地方投入10亿多元，培育超过200万名包括合作社骨干人才在内的新型职业农民。农村实用人才带头人示范培训也向合作社骨干倾斜，近两年每年安排50期合作社主体培训，每年培训近5000人。

6．从组织形态看，农民合作社的形态日益多元化、多类型

近年来，随着农业农村经济社会发展，农民对合作社的合作内容、合作领域、合作方式的需求日益多元化，各地不仅涌现出诸如农机合作社、资金互助社、消费合作社、用水合作社（用水户协会）、旅游合作社等其他合作形式的农民合作社，承包土地经营权入股的土地股份合作社和集体资产折股量化的社区股份合作社也方兴未艾，一些地方还出现了土地流转后富余劳动力组建的劳务合作社，农民以房屋、厂房入股组建的物业合作社，以及以精准扶贫为追求、以财政扶持资金为支撑的扶贫合作社。这些农民合作社形态都是在人的合作的基础上，进一步探求土地、资金、资产、技术等资源要素的合作。

据统计，截至2015年年底，全国以入股形式流转的土地达到0.28万亩，占流转总面积的6.1%，一些地方在农民自愿前提下通过组建土地股份合作社等方式发展农业规模经营，积累了许多有益的经验；以先试先行者江苏省为例，自2006年3月颁发首张土地股份合作社执照以来，其农村土地股份合作社快速发展，根据江苏省农委的统计，江苏全省13个省辖市下辖的98个县（市、区）均有农地股份合作社的试点。另有数据表明，目前全国21.8%的流转耕地流向合作社，20.7%的合作社从事粮食生产，已经成为粮食规模生产的主力军。

对于经营性资产，不少地方的做法是把集体经营性资产折股量化到成员，实现“资产变股权，社员当股东”。目前，全国已有4.7万个村和5.7万个村民小组完成经营性资产股份化改革，通过组建社区股份合作社，量化资产达6578亿元，累计股金分红2256亿元，成为农民增收的重要力量。截至2015年年底，浙江省在全国率先全面完成农村集体资产确权工作，全面完成农村集体经济股份制改革，全省29400多个村社的3500多万农民当上了股东。

此外，截至2015年5月，全国已登记在册的农机合作社达到4.98万个，入社成员达到185.3万人，农机合作社的资产总额达到1037.6亿元，拥有农机具301万台（套），仅2014年农机合作社服务农户总数达到3813.2万户，占全国乡村户数的14.1%，完成作业服务面积7.3亿亩，约占全国农机作业总面积的12.2%，农机合作社日益成为农机社会化服务的主力军。

综上所述，自《农民专业合作社法》实施以来，我国农民合作社迅猛发展，在推进农业发展（尤其是促进规模经营）、增加农民收入、建设社会主义新农村中发挥了重要作用，已成为构建新型农业经营体系的中坚力量和引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织，成为实现农业社会化服务，一、二、三产业融合，集体产权制度改革以及农村社会管理的有效载体、桥梁和抓手。

同时也要看到，我国农民合作社发展不仅处于30多年来我国势不可挡的工业化、城镇化、市场化、国际化的复合性现代化进程中，而且深深地嵌入在我国社会经济结构的多重现实约束中，因而依然处于发展初期阶段，存在着一系列的现实问题，需要进一步加大引导、扶持和规制力度。

总体而言，当前农民合作社在发展中遇到的问题集中体现在：

（1）农民合作社的单体规模仍然偏小。一方面，由于《农民专业合作社法》规定的合作社组建门槛较低，加上各种政策优惠条件刺激，不仅专业合作社集中涌现，而且社会各界越来越认识到合作社的重要作用，其他各类型农民合作组织也逐渐浮现，呈现出百花齐放的盛景。但是，在这光鲜的总量数字背后，由于缺乏退出机制，或者说本就无须退出，合作社单体规模的增长速度远远落后于总量增长速度，规模经济效应难以显现。当然，在合作社的组建和发展过程中，发起主体的多元化也是一个重要原因。一方面，这里既有先前通过合作社形式寻求法律合法性的专业大户，也有一大批极具政治敏锐性的农业（龙头）企业和乡村社会精英，甚至还有直接介入的地方政府及其相关业务部门。另一方面，农民合作社的联合趋势（合作社联合社、合作社联合会、合作社协会等）越来越明显，总体推进速度仍然比较缓慢，难以有效提高农产品生产经营服务规模。

（2）农民合作社的市场竞争力仍然缺乏。一是由于农产品生产、经营或服务规模小，规模经济难以实现，竞争优势无法体现；二是当前农民合作社的经营业务层次总体偏低，多处于低端的初级品市场，直面激烈的市场竞争，从而难以有效参与、融入并获益于农业产业链、供应链和价值链；三是入社农户与合作社带头人以及上下游相关利益主体（特别是龙头企业）之间难以建立起紧密、合理的利益联结机制。

（3）农民合作社的规范化程度仍然不如人意。有相当一部分的合作社治理结构流于形式，财务管理制度不健全，成员账户制度未有效建立，少数核心成员独大专断，普通社员难以分享到惠顾返利、盈余分红等合作社独特的组织收益。更值得指出的是，在成员异质性基础和农业产业化背景中，当兴办合作社成为一种任务（特别是地方政府考核的任务）、一种时髦（特别是彰显所谓益贫偏好的时髦）、一种手段（特别是可以比较轻松地套取政府直接财政扶持的手段，以及相关主体参与寻租的手段）时，人们面对的必然是一片莽莽的“合作社丛林”，数量众多，类型繁杂，良莠难辨。而对于具有共同体属性（甚至可以说是意识形态色彩）的农民合作社，社会各界无疑格外关注其现实形态的合意性。因此，面对各种对所谓“假合作社”、“翻牌合作社”、“精英俘获”、“大农吃小农”的非议，合作社的规范化建设显得意义重大、迫在眉睫。鉴于此，本报告其后将重点探究农民合作社的规范化建设问题。

（4）基于我国的整体社会特性和政府全面治理体制，近年来各级政府对农民合作社的发展期望益大，介入日深，影响甚大。政府的强势介入虽然在一定程度上有利于合作社的顺利组建和快速扩展，但也很容易破坏合作社的独立性、自主性及其健康发展。而且，不少地方的政府部门往往以经济发展为导向，一开始就视合作社为带动当地农村经济发展的农村小微企业，而对其民主管理、文化内涵关注很少。因此，目前各级政府或多或少地表现出行政介入不当与制度供给不足并存的不协调状况，或是行政介入过多，力度过大，没有很好地尊重农民意愿；或是政府推动组建以后就无暇顾及，导致其处于松散状态，难以发挥应有作用；或是更关注合作社对农民的带动性，而不是合作社运作的规范性；或是扶持重点转移频繁，以致农民及其他相关主体逐利而动，缺乏恒心。

（二）农民合作社的发展趋势

当前，我国农业正迎来数百年未遇之变局，即农业转型。其一，农业从业人口数量日趋减少，农村劳动力结构日益老龄化；其二，与之相应地，农业规模化程度迅速提升，农地集中迅猛，与过去缓慢进行的农业规模化相比，未来可以用“疾风暴雨般的变化”来形容；其三，工商资本蜂拥进入农业，许多工商资本家正大举冲进价值较高的畜牧业、林业、水果业甚至蔬菜产业；其四，消费者需求差异越来越大和越来越复杂多变，对农产品质量日益关注，使农业生产经营产生专业化、规模化、标准化、集约化、品牌化的倒逼效应；其五，电子商务在农业农村中迅速得以应用和扩展，其速度、广度和深度令人叹为观止。总之，我国正迎来一场极其深刻的、前所未有的农业大转型。

在这样的背景下，农民合作社将呈现出一些值得关注的发展趋势：

（1）在农村基本经营制度改革、完善和调整中，农民合作社将越来越显现出核心作用。十八大以来，中央明确提出要“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，这一纲领性原则充分体现了中央推动农村基本经营制度改革的新理念和未来方向。合作社恰恰顺应了农业产业化、农村市场化和农民组织化的潮流，昭示了加快农业经营方式转变的发展方向。诚然，在当前诸多农业经营主体中，家庭农场（或专业大户）是基础，合作社是关键，农业企业是龙头，社会化服务组织是支撑。而未来，各级政府和社会各界将日益认识到合作社这种制度的优越性和发展空间，日益自觉地将合作社这种制度形式移植到农业生产的各环节和农村生活的各方面，日益把关注和支持农业发展的着力点转移到发展农民合作社上来。

（2）农民合作社将呈现单体规模逐渐扩大，数量增加势头持续减缓的态势。可以预见，为了扩大经营规模，获得大量资本，增强市场竞争力，一些合作社之间将出现持续的合并与联合浪潮，将会出现一批具有一定生产规模、一定加工能力、一定品牌影响力、一定市场竞争力，以及组织规范、运作正常的大型合作社或合作社联合社。

（3）农民合作社将继续以农产品营销、农资供应为主体业务，并逐渐由专业性经营向综合性经营方向发展；专业合作社这一组织形式将被引入农业生产经营各环节和农村经济发展各领域，将大量涌现服务型合作社。此外，还将继续出现一批农民利用资本合作与劳动合作相结合的股份合作制机制，使合作创业成为广大农民创业的有效组织形式。

（4）农民合作社将越来越重视纵向一体化。合作社的纵向一体化，不仅包括农资供应合作与农业生产的一体化，而且包括农业生产合作与农产品营销、深加工合作的一体化。后者将是农民合作社纵向一体化的主要标志。实际上，面对我国日益鲜明的以垂直协调为主要特征的农产品供应链管理趋势，合作社必须顺应农业产业发展趋势，紧随市场环境变化，对自身组织结构及经营机制进行及时而深刻的变革，主动地、积极地实施供应链管理策略，才可能顺利地摆脱困境，赢得挑战。可以预见，农民合作社，将会从“公司+合作社+农户”的模式，逐步发展到“合作社+公司+农户”的模式。这既是国外发达国家普遍盛行的方式，也是比较符合我国大部分地区实际情况的路径。

（5）农民合作社，尤其是那些介入农产品深加工领域的合作社的组织结构将会发生深刻的变革，除了进一步推广“新一代合作社”、“有限合作社”的组织形式，还可能引入可交易股份等新型融资手段，当然也不排除会出现比较传统的合作社转变成有限责任公司的现象。可以预见，农民合作社的制度内涵将进一步与国际现代合作社形式接轨，相当一部分合作社及其社员在《农民专业合作社法》的基本框架下，将越来越倾向于股份化持股、差别化投票以及按股分配，在传统合作基础上引入灵活的资本联合形式。

（6）农民合作社的组织旨趣将日益由社员需求导向向市场需求导向转变，组织结构日益趋于精英专业管理与成员民主控制并重，企业化经营色彩将日益浓厚。随着合作社经营规模及业务量的不断扩大、非社员业务的增加以及向新的经营领域的拓展，合作社聘请专职管理人员也不可避免，传统的成员控制模式将逐渐为专业的委托管理所代替，全体社员大会将逐渐为代表大会所代替，特别是在那些规模大、综合经营的合作社中。同时，出于市场竞争的需要，合作社的非社员业务不断增长，社员与合作社的关系可能日渐疏远。而且，合作社与其成员之间越来越呈现商业化交易的态势，普遍运用严格的成本核算原则，以确保产品质量。这种控制在纵向一体化的合作社中尤为明显。

（7）农民合作社将进一步呈现合作社联合和联盟的普遍趋势。合作社联合和联盟是合作社发展到一定阶段的必然产物。农民合作社在快速发展过程中逐步暴露出单个合作社产业规模偏小，服务领域比较狭窄，经济协作难以开展，维护权益势单力薄等问题，迫切需要在专业合作社基础上进行再合作、再联合、再提升，进而参与、融入并获益于现代农业产业组织体系。未来，合作社联合社或联合会将得到积极兴办，组织规模、覆盖面及带动能力将大大提升。与此同时，以联合社或联合会为载体的区域性联合购销平台、联合加工平台、联合物流仓储平台、农技服务平台、信用评估平台、农村产权流转交易平台等将大量出现。还有，应该提及浙江的“三位一体”改革探索。所谓“三位一体”，就是将农民专业合作、供销合作、信用合作三类组织及功能有机融合，进一步增强其在生产、供销和金融方面为农服务的综合功能，提高农业和农民组织化程度。这一模式从产生那天开始就充满了种种争议，根源就在于其涉及涉农部门之间的权利界定、职能转变和体制改革。目前，浙江省正积极推进“三位一体”试点工作，其他一些省份也开始了类似的模式探索，但总体而言，这一模式还有待进一步观察和思考。

（8）农民合作社将积极与其他农村组织制度的创新对接。除了专业合作社将进一步发展壮大之外，让农民通过股权分红获得土地长期收益的土地股份合作社，以及转变村级集体经济发展方式的社区股份合作社将大量组建。

（9）农民合作社将在农业社会化服务、农业技术推广、农产品质量安全控制、农业产业开发、现代商业业态创新等方面发挥越来越重要的作用。

（10）当前，农民合作社普遍处于有产品无品牌的初级阶段，而在客户导向的农产品供应链环境下，合作社要获得持续稳定的收入，简单地销售农产品是不够的。未来，合作社的农产品品牌化建设工作将成为一大工作重心。

（11）在信息社会中，农民合作社将充分利用电子商务进行产品销售、商品采购，积极参与农村电子商务服务业，以合作社或村为单位的配送点、配送中心将普遍建立，以合作社（包括联合社、联合会）为主要载体、广大农民参与的新型农村电子商务模式将得到普遍推广。

（12）农民合作社是弱势群体联合成立的互助性经济组织，“天然”地具有益贫性的组织特征，因此，在扶贫攻坚和产业扶贫中，贫困地区农民合作社（或农村合作组织）将扮演越来越关键的角色，将被视为合适的内源组织载体、外源介入载体和政策瞄准载体，大力发展贫困地区农民合作社（或农村合作组织）将被视为合适地实现精准扶贫、提升扶贫效应的实施路径。

可以预见，在未来5～10年间，中国农民合作社将进一步获得持续快速健康的发展，将进一步超越合作社经典模式，反映中国特色、体现时代特征，成为我国乃至世界农业经营制度创新的一大亮点。