张红宇：修改《农民专业合作社法》的几点思考

关于法律修改的必要性：修改《农民专业合作社法》是实践发展的迫切需要，是中央的明确要求，是社会各方面的强烈呼吁。

按照党的十八大、十八届三中全会关于鼓励发展专业合作和股份合作等多元化多类型合作社这一总体要求，根据十八届四中全会全面推进依法治国的战略部署，在修改《农民专业合作社法》的总体思路上，应立足于依法建社、依法治社、依法兴社，完善合作社法人治理机制，提高合作社治理能力和水平。

我认为，在修法时要着重体现三个“结合”：一要坚持大稳定与小调整相结合。《农民专业合作社法》实施几年来的实践证明，其立法的指导思想、法律的基本架构、确立的原则制度仍然具有很大的现实意义。在保持现行法律总体框架、基本原则和主要制度稳定的前提下，应当重点修改不符合当前合作社发展实际的有关条款，适当调整、完善专业合作以外的合作内容。同时，要力求进一步增强法律条文的针对性和可操作性。二要坚持顶层设计与基层实践相结合。农民合作社作为重要的新型农业生产经营主体，既涉及农民的经济利益和民主权利，又关系到农业现代化建设、农村经济发展和社会稳定。在修改完善农民合作社法律制度的过程中，必须从全局性、方向性上总体把握。同时，考虑到我国各地经济发展水平和农民的文化观念差异，需要合理吸收地方农民合作社立法经验和各有关部门促进农民合作社规范化建设的政策措施，将实践证明行之有效的做法上升为法律，以体现法律的适应性和指导性。三要坚持合作社基本原则与尊重农民自主权相结合。农民合作社是农民群众自我管理、自我服务的互助性经济组织，既要始终坚持合作社的基本原则，又要广泛调动农民群众的积极性，体现民办、民管、民受益的性质。在法律修改中，要充分尊重农民的主体地位，有关农民合作社经营决策、机构设立、盈余分配等内部事务，在法律规定范围内，授权合作社章程或成员大会自主决定，也为未来农民合作社的创新发展留出适当空间。

修法要突出问题导向，围绕法律实施过程中出现的新情况和新问题，重点对关系合作社规范与发展的普遍性问题进行修改完善，该改的要改、该废的要废、该增的要增。法律修改的重点，至少应当包括以下几方面内容：

（1）扩大法律的适用范围。现行法的适用范围要体现实践发展的需要适当拓展，只要是农民按照合作制原则并经过一定程序、符合基本要件组建的合作社，法律都要包容、规范、保护。

（2）明确农民以户为单位作为合作社成员。在修改法律时，应将农民成员明确为“拥有农村集体土地家庭承包经营权的承包经营户”。

（3）增加土地承包经营权作价出资的法律规定。在法律修改时，需要进一步明确农民合作社成员可以货币、实物、知识产权或者承包土地经营权向合作社出资；对以实物、知识产权和承包土地经营权出资的，应当作价并由全体成员签字确认；承包土地经营权出资的作价，应当以土地的承包期剩余期限和预期收益为依据；对以家庭承包的土地经营权出资的，农民合作社享有占有、使用的权利。

（4）确立联合社法律地位。有必要在合作社的法律修改中，对联合社的法律地位、组织性质、内部管理、责任能力及承担方式等方面进行界定，体现联合社功能定位上的经济性、价值取向上的服务性、内部管理上的民主性。

（5）规范合作社的内部信用合作。必须加强制度约束，在修法时将信用合作纳入合作社的业务范围，作出具体明确的规定。既要鼓励其有序发展，又要加强风险防控，严格遵循社员制、封闭性，坚持“限于成员内部、服务产业发展、对内不对外、吸股不吸储、分红不分息、风险可掌控”的原则，防止对外吸储放贷、高息揽储、无产业依托搞资金存贷。

（6）建立合作社信息公开制度。在修法时，要结合市场主体公示制度改革，建立合作社年度报告公示制度，督促合作社信息公开，进一步强化对合作社的监督管理。

（7）完善扶持政策。在修法时，要明确鼓励和支持政策性、商业性保险机构为农民合作社提供保险服务，允许农民合作社开展社内互助合作保险业务。同时，根据党的十八届三中全会的要求，规定国家财政补助形成的资产可以转交农民合作社持有和管护。

需要重点研究的几个问题：

（1）关于合作社农民成员的概念界定。农民成员的身份在户籍制度改革以后如何界定，已成为迫切需要解决的基本问题。

（2）关于盈余返还问题。在调研中发现，相当一部分合作社没有按照法律规定的比例进行盈余分配。这一问题，到底是制度设计上的不完善，还是执行过程中的不到位？需要结合产业特点进行分类解剖，厘清症结，提出对策。

（3）关于土地经营权入股合作社。一是权责关系。基于土地经营权的特殊性质，在债务清偿能力上，与货币、实物、知识产权不处于同一地位，同股同权的法律原则难以得到体现。因此，需要研究作为股权的土地经营权在债务清偿、亏损分担、成员退社等情形下的法律权责关系。二是交易量。在有土地股份的合作社中，农民以土地经营权入股的方式，替代了其与合作社的产品和生产资料的惠顾方式，入股的土地面积是否可以视同交易量？如何体现法律规定的60%惠顾返还原则？

（4）关于农村集体经济股份合作的法律适用问题。农村集体经济股份合作社是基于集体经济组织成员身份建立的，合作社入社自愿、退社自由的原则不能很好地体现；股份合作社破产之后，责任分担情况、债务清偿情况，也与专业合作社破产的法律适用不同。能否把这类合作社纳入农民合作社法的调整范围，需要深入探讨。

（5）关于合作社破产解散清算时国家补助形成资产的处理。随着合作社快速发展和市场竞争的日趋激烈，合作社破产、解散将逐渐成为常态，需要在修法时，对国家补助形成资产的处置原则、方式给予界定。

（6）关于合作社理事长的利益保护。为推动我国合作社健康发展和农业现代化，能否按照权责利相一致的原则，对理事长和核心成员的利益给予特殊保护，采取股权激励、利益分红、劳动报酬等方式给予适当倾斜，让他们安心、热心、倾心于合作社事业。