高等教育强省视阈下的地方高水平大学建设

陈杰 徐吉洪

摘要：地方高水平大学是地方高等教育体系的核心与标志，是实现高等教育强省战略目标的中坚力量。建设地方高水平大学具有复杂的国内外背景，符合高等教育发展规律。当前，建设地方高水平大学面临诸多困境，需要从政府和高校两个层面予以破解：在政府层面要完善管理机制、加大教育经费投入、增加制度供给；在高校层面要科学合理定位、加强顶层设计、增强社会服务能力。

关键词：高等教育强省；地方高水平大学；服务型高等教育体系

在国家做出“加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进”的战略部署之后，建设若干“高等教育强省”（简称“高教强省”）就成为“强国”战略的“文脉”或“题眼”之一。[1]为加快实现《教育规划纲要》中所确立的目标，各省（市、区）“把建成若干所高水平大学作为建设高等教育强省的引擎和龙头，相继启动新一轮地方高水平大学建设，以带动区域高等教育发展”。[2]然而，在高教强省背景下建设地方高水平大学具有丰富的理论意涵和复杂的国内外背景，需要遵循教育发展规律，破解地方高水平大学建设中出现的各种难题，以实现高教强省的战略目标。

一、理论释义：高等教育强省与地方高水平大学

概念的界定是开展人文社会科学研究的前提与基础，因为对概念的深入研究和全面把握不仅有利于我们深入、深刻地认识研究对象，而且还能投射出理论和实践行为所依据的世界观和方法论。正如黑格尔在《小逻辑》中所言：“概念的进展既不复仅是过渡到他物，也不复仅是映现在他物内，而是一种发展。因为在概念里那些区别开的东西，直接地被同时设定为彼此同一、并与全体同一的东西。而每一区别开的东西的规定性又被设定为整个概念的一个自由的存在。”[3]因此，我们需对“高等教育强省”和“地方高水平大学”的理论意涵做一番探究。

（一）高等教育强省

目前，学术界对“高教强省”的内涵界定主要有三种观点，即“实体内涵说”“功能内涵说”和“过程内涵说”。其中，“实体内涵说”主要是从省域高等教育自身发展水平（结构、质量与效益）、特征（校地互动情况）、指标体系（规模、全国高等教育体系中的排序）的比较优势来判断，即“高教/强省”。持此类观点的学者主要有陆连军、卢铁成等。“功能内涵说”主张遵循高等教育内外部规律，从高等教育对外部的作用和贡献、高等教育自身的发展水平两个层面来阐释高等教育对省域经济社会的功能，突出高等教育的社会服务职能，即“高教/强/省”。李北群、李晓萍、汪霞等学者持此类观点。“过程内涵说”则认为高教强省是一个动态发展的过程，且不同省域的高教强省具有不同的特征。如丁晓昌从“做强省一级高等教育”的视角出发，认为建设高教强省“是先进文化引领和统摄高等教育发展的过程”。[4]

作为一个理论概念与实践议题，“高教强省”不仅蕴含着深刻的量与质的关系，而且还渗透着结构优化和功能耦合的深意，具有综合性、复杂性、多向量等特征，是省域高等教育综合实力的集中体现。通过对现有文献的梳理发现，“高教强省”的核心内涵可以总结为五个方面。一是“理念”：高教强省的“最终判定标准要取决于高等教育对社会发展和人的发展的‘贡献率’上”，将“通过强大的高等教育功能和结构来实现”。[5]二是“位次”：省域高等教育综合实力位列全国前列，并与省域经济实力的地位相匹配。三是“程度”：达到中等发达国家（地区）高等教育的发展水平，条件成熟的省（市、区）可参照发达国家（地区）高等教育发展的质量指标。四是“功能”：主动适应省域经济社会发展，增强省域经济社会的综合实力，实现高等教育“强自身”与“强省域”的统一。五是“特征”：规模宏大、质量卓越、结构优化、功能耦合，即“量大、质优、贡献大”。而要实现以上五项核心内涵，就必须建设一批适应省域经济社会发展需求的地方高水平大学，进而构建起具有区域特色的服务型高等教育体系。

（二）地方高水平大学

地方高水平大学是指非中央部委所属，在地方院校中担当“领头羊”“排头兵”角色的大学，其对地方高等教育具有示范和引领作用，是驱动区域经济社会和高等教育发展的核心力量。地方高水平大学一般具有“办学历史悠久，地域特色鲜明，综合实力较强，区域地位突出”等特点。作为高水平大学的下位概念，地方高水平大学除了具备高水平大学的基本要素以外，还要体现其独有的“地方性”。其“地方性”主要表现在三个方面：一是“因地设立”。地方高水平大学基本上都是“由地方创建”或“为地方创建”，“地方”的因素是建设和发展地方高水平大学的主因。二是“受地支持”。地方高水平大学在管理体制上接受地方政府的领导与管理，在办学经费上主要来自地方政府的财政拨款，办学资源基本依赖地方政府的支持。三是“为地服务”。地方高水平大学为所在区域在人才培养、科学研究、社会服务等方面做出卓著的贡献，具有举足轻重的地位。概言之，地方高水平大学是特色与质量的统一体。

二、背景分析：建设地方高水平大学的时代动因

（一）从国际比较来看，建设高水平大学是世界高教强国的成功经验

自19世纪工业革命以来，世界发达国家都把发展高等教育提升到事关民族兴亡和国家安危的战略高度。进入21世纪以后，世界各国的竞争“表面上是经济实力的竞争，其实在经济实力背后是科技实力，科技实力的核心是人才实力的竞争，人才实力的关键是人才的创新能力”[6]。而适应自主创新能力要求的创新型人才的培养，就必须仰赖各类高水平大学。也正因此，无论是“老牌”的西方强国，还是“新兴”的民族国家，都制定了以高水平大学建设为主要内容的高等教育发展规划，以求在激烈的国际竞争中立于不败之地（见表1）。

（二）从国内现状来看，建设地方高水平大学是高教强省的核心内容

新世纪以来，我国区域竞争日益激烈，形成了“千帆竞渡，百舸争流”的区域竞争态势。在“东部率先发展”“中部崛起”“西部大开发”“振兴东北老工业基地”等国家战略的驱动下，建设高教强省成为地方政府实现这些国家战略的重要手段。反观高等教育内部，在经过数十年的“扩招”运动以后，各省（市、区）都在思考高等教育长“胖”之后如何长“壮”的问题，如何实现由“高教大省”向“高教强省”的跨越。因此，地方政府特别是经济发达地区政府都纷纷制定了以建设地方高水平大学为核心的高教强省规划或以省委省政府的名义出台了重要文件，以政府的意志大力推进地方高水平大学建设（见表2）。

三、问题聚焦：高教强省视阈下地方高水平大学的发展困境

（一）外部困境：宏观管理缺位、教育经费投入不足以及管理机制不健全

1．政府宏观管理缺位

一是宏观管理理念的缺失。当前，不少省（市、区）在各自的中长期教育改革和发展规划中均确立了以建设地方高水平大学为核心内容的高教强省的目标，但对“何为地方高水平大学”“区域需要怎样的地方高水平大学”“如何建设地方高水平大学”等学理问题尚缺乏清晰认识。地方政府也没有设立专门的政府机构和专职人员来协调、管理地方高水平大学建设等工作，甚至部分省（市、区）至今尚未制定专项的地方高水平大学建设规划，使得地方高水平大学建设与高教强省的战略目标衔接度与融入度不够。

二是宏观管理体制的缺位。“中央对地方高水平大学建设在管理体制上还处于缺失状态，地方政府和地方高校在高水平大学建设上普遍存在权责不明确的情况，中央和地方教育主管部门未完全落实和扩大地方高校办学自主权，社会参与地方高水平大学建设的运行机制也尚未建立。”[2]概言之，地方政府在建设地方高水平大学的问题上处于宏观管理相对“缺位”的状态。

2．教育经费投入不足

与部属高校相比，地方高校的政府主渠道投入的经费总量相对不足，从而影响了地方高校的质量发展和水平提升。事实上，“大学的成本一直处于上升的通道中”。对于地方高校来讲，建设高水平大学的价格“像吹气球般的飞涨，这不仅仅是因为通货膨胀，还因为学术机构的复杂性增加、花费不菲了，竞争更是异常激烈”。因此，地方高校只能被迫向银行“借贷”，利用银行贷款来筹集办学资金，完善办学条件，改善教职工生活福利。如截至2008年，苏州大学基建债务规模达18.37亿元，浙江工业大学基建负债最高规模达19.46亿元。沉重的债务已成为制约地方高校改革和发展的主要问题，令学校举步维艰，财政包袱沉重。此外，政府在对待部属高校与地方高校的财政经费拨款问题上也存在着“身份歧视”。以“九五”“十五”及三期“211工程”的专项基金为例，“211工程”部属院校获得了85%的专项基金，而“211工程”非部属高校只获得15%的专项基金。[2]

3．政府管理机制不健全

由于地方高校“兼顾着地区与国家未来发展的双重重大任务”，因此政府对其管理机制也应体现这种“双重”的特殊性。然而，地方政府却往往以“统一”的标准来评价所有的地方高校，对不同类型、不同层次的地方高校没有实行“差别化”对待。地方高校的质量激励机制、府校联系机制、服务导向机制、管理协调机制、办学评价机制等都是十多年前制定的，有的还是上世纪的制度，显然不能满足地方高水平大学的发展需要。特别是办学自主权问题，地方高校至今仍未获得招生自主权、专业设置与调整权的试点项目，而“985工程”高校早已试点多年。这显然不利于地方高水平大学的发展，因为“对于地方高水平大学，如果仅以地方普通高校的视角和办学理念来运作，无疑会对其未来发展造成局限，对于区域经济和国家科学发展而言则会少一个有分量的助推力”。[7]

（二）内部诱因：办学定位不准、责任意识模糊以及服务社会能力不强

1．办学定位不准

当前，我国高等教育处于“黄金机遇期”与“改革攻坚期”的特定历史时空，地方高水平大学在办学定位上出现了偏移与游离，存在一些定位误区，主要表现在盲目攀比与模仿趋同两个方面。一方面，部分地方高水平大学没有“平心静气”地深入分析区域经济社会的现实需求，也没有深刻领会世界及国家高等教育的发展趋势与特点，同时对自身“办学家底”缺乏客观、全面、清醒的认识。如一些地方高水平大学都“不约而同”地提出了“区域特色高水平研究型”的办学定位，但对于“如何体现各自的区域特色”“区域特色对人才培养、科学研究、社会服务及文化传承创新具有怎样的要求”“区域特色如何与区域经济社会发展需求无缝对接”等问题似乎没有做好心理准备，盲目地从教学研究型大学向研究型大学“跨越”。另一方面，在办学定位的具体内涵表述上有些趋同，“区域特色”“区域示范”“高水平”“国际化”“综合性”“研究型”“国际知名”等成为地方高水平大学办学定位的“标配”，使得原本“绿肥红瘦”的办学定位成为“千树万树梨花”，趋同现象严重。

2．责任意识模糊

地方高水平大学不仅是一种称号，更是一种担当，这种担当就是责任意识。当前，地方高水平大学使命意识模糊，缺乏高水平大学应有的责任担当。一是在回答“为什么要办地方高水平大学”的进程中缺乏自觉。对大学的发展环境缺少科学的态势分析（SWOT分析），不能主动营造促进大学发展的政治生态、学术生态和人文生态。二是在回应“办成什么样的地方高水平大学”的进程中缺乏自信。与地方普通高校相比，地方高水平大学的综合实力略胜一筹，显得有些“自恋”；与部属高校相比，地方高水平大学的实力有些“技不如人”，显得有些“自卑”。正是这种“自恋”与“自卑”的“双面焦”的文化心理，使得地方高水平大学显得有些不自信。三是在解决“如何办成区域人民满意的地方高水平大学”的进程中缺乏自立。部分大学存在“等、靠、要”的消极思想，存在等待政府救济、等待社会支援的发展情绪。

3．服务社会能力不强

高教强省视阈下的地方高水平大学之“高”主要表现在服务区域经济社会发展的能力上。因为，地方高水平大学能在服务地方经济和社会建设方面做出较大贡献，如此才实至名归。当前，地方高水平大学服务区域经济社会发展能力不强主要表现在以下几个方面：一是服务意识不到位。地方高水平大学在参与区域经济社会建设的大战场中对于“为谁服务”“该不该服务”“该提供怎样的服务”“什么时候提供服务”等问题缺乏敏感度和主动性，缺乏主动服务的意识。二是服务机制不健全。地方高水平大学服务社会的协调机制缺位，服务激励机制缺失，服务导向机制模糊，服务评价机制不健全，导致师生不愿主动服务社会。三是服务能力有限。地方高水平大学的服务能力主要表现在“契合度”与“贡献度”上。当前地方高水平大学解决区域经济社会发展重大问题的能力还不能令人满意，缺乏引领和支撑能力。

四、路径探索：高教强省视阈下地方高水平大学建设的策略

（一）政府应积极完善管理机制，加大教育经费投入，增加制度供给

1．完善管理机制

从中央政府层面来看，国家应从建设人力资源强国、高教强国、创新型国家等“国家级”战略的高度，重视地方高水平大学的特殊地位和重要作用。一是深入推进管办评分离，进一步理顺政府与地方高校的关系，切实落实和扩大地方高校的办学自主权，使地方高校能享受部属院校的办学权利。二是赋予地方政府更多的教育统筹权，监督地方政府执行中长期教育改革和发展规划的情况，及时跟踪并动态反馈。

从地方政府层面来看，一是将高教强省纳入地方国民经济和社会发展规划的总体方案中，从创建创新型省份、高教强省、文化强省的战略出发，成立地方高水平大学建设工作领导小组，由政府主要领导人担任组长，设立领导小组办公室，以协商、解决地方高水平大学建设过程中的各种难题。二是建立动态调整机制，由独立第三方机构对地方高水平大学进行绩效考核，考核的结果作为政府经费拨款的重要依据。在此基础上政府对地方高水平大学实施“滚动式”建设，引入优胜劣汰制，打破“终身制”。

2．加大教育经费投入

地方高水平大学建设离不开政府的经费支持，地方政府可以从以下几个方面加大对地方高水平大学的资金投入。

一是优先投入。地方政府要切实落实并持续保障财政性教育经费支出占GDP的4%，以“集中力量办大事”的精神集聚优质资源优先投向对区域经济社会发展具有重要影响的地方高校，以起到示范、引领地方高等教育的作用。二是专项投入。地方政府应设立地方高水平大学建设专项基金，由地方高校申报、专家评审、教育行政主管部门审核、省级政府审定等程序遴选出若干所地方高校作为重点建设对象，给予这些高校专项拨款，专款专用。三是多元投入。地方政府可以向中央政府、知名企业、财团、个人等募集地方高水平大学建设资金，拓宽经费来源，以实现地方高水平大学建设资金多元化。

3．增加制度供给

政府可以在发展政策上“开个口子”，以增加制度供给，为地方高水平大学提供良好的制度环境。对于地方高校而言，最大的诉求还是办学自主权问题。因此，政府可以根据地方高校发展的实际需求，赋予地方高水平大学招生自主权及专业设置和调整权，以更好地培养区域经济社会急需的优秀人才。此外，由于地方高水平大学是培养研究生的“大户”，而研究生教育要保护其特点，必须建立相关的机构使其得以保证。因此，政府应当允许地方高水平大学试办研究生院，为高层次创新型人才培养提供制度保障。

（二）高校要科学合理定位，加强顶层设计，增强服务社会能力

1．科学合理定位

地方高水平大学兼具“地方性”和“高水平性”两个特征，是特色与质量的统一体。“地方性”是其赖以生存和发展的“标签”。因此，地方高水平大学必须在坚定并坚守“地方性”的前提下与部属院校“错位竞争”，从而避免“自古华山一条路”的“狭路相逢”。同时，地方高水平大学还要有“高水平”的责任担当，以卓越的质量引领地方高校的发展。因此，地方高水平大学要有地方情怀，要研究地方、了解地方、融入地方、服务地方。从这个意义上说，高教强省背景下的地方高水平大学需要牢固树立“服务就是能力，贡献就是水平”的办学理念，建立以“崇术尊学、术学相长，学从术出、学为术撑”为处理“学”与“术”关系的基本原则，将与区域发展“同频共振”的办学思路和发展蓝图画到底，不断增强为区域经济社会发展服务的能力。

2．加强顶层设计

高校的办学定位外显于学校的发展规划，也即学校发展的顶层设计。地方高水平大学要增强服务地方的能力，需要做好三个方面的顶层设计：一是战略性顶层设计，即要处理好学校当前发展与长远发展的关系，使学校的当前目标与未来愿景相衔接、相协调。二是全局性战略设计，即要处理好局部发展与整体发展的关系，做到“有所为，有所不为”，“有所先为，有所后为”，“有所急为，有所缓为”，确保地方高校在发展过程中能抓住主要矛盾和矛盾的主要方面。三是生态型顶层设计，即要处理好“自主发展”与“社会需求”的关系，确保地方高校在自主性与社会性之间实现生态平衡，建立良好的府校、校地关系。

3．增强社会服务能力

社会服务能力是地方高水平大学的试金石。对于地方高水平大学而言，一是对接地方经济社会发展重大需求，因为只有将高水平大学建设同步纳入区域经济社会发展战略，才能发挥出高水平大学的作用，引领和带动区域经济社会生产方式的深刻变革。二是提升解决经济社会发展重大问题的能力。地方高水平大学要立足地方经济，面向地方，融入地方，服务地方，主动参与国家战略与重大区域战略，研究大项目，打造大平台，服务大产业，产出大成果。三是提高社会服务质量。地方高水平大学可以通过组织变革，如根据地方经济发展需要，及时设立“校地合作委员会”“合作发展处”“地方研究院”等机构，专门管理社会服务等工作，以不断提高社会服务的质量。

参考文献

[1]龚放．江苏率先建成高教强省的思路与对策 [J]．阅江学刊，2010（1）:65-69.

[2]孙鋆．高等教育综合改革与地方高水平大学建设 [J]．福州大学学报（哲学社会科学版），2014（6）:95-99.

[3]黑格尔．小逻辑 [M]．北京：商务印书馆，1980:329.

[4]丁晓昌．以文化创新引领高教强省建设[J]．教育发展研究，2013（3）:33-36.

[5]邬大光等．高等教育强国的内涵、本质与基本特征[J]．中国高教研究，2010（1）:4-10.

[6]成思危．论创新型国家的建设[J]．中国软科学，2009（12）:1-14.

[7]郭广生．地方高水平大学建设面临的困境与改进路径 [J]．中国高校科技，2011（12）:4-7.

[本文为2013年度浙江省高校重大人文社科项目攻关计划规划重点项目“基于高水平大学群建设的高教强省战略研究——以浙江为例”（2013GH028）的阶段性研究成果]