全面依法治校背景下高校二级管理权力规范运行的思考
内容提要：高校校院两级管理模式已成为激发高校办学活力的重要管理手段。但在管理过程中存在责、权、利不平衡等诸多问题，需要从学校、学院、制度、管理等多角度入手，充分发挥二级学院的办学活力和作用。
关键词：高校；二级管理；权力运行；规范
依法治国是执政党领导人民治理国家的基本方略。2013年1月教育部发布了《全面推进依法治校实施纲要》。2014年10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，我国进入了更全面、具体，更有针对性的依法治国道路。这些重要的法规，明确规定了学校推进依法治校的目标任务，对学校按照法治精神与原则，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求。
随着高校内部管理体制改革的不断深入，许多学校已经实施了校院两级管理模式。所谓校院两级管理，是指按照一定的目标和原则，整合和优化学校教育教学资源，形成学校、学院两级管理层次，通过学校分权和管理重心下移，转变学校管理部门的职能，明确学校和学院的职责与权限，形成学校宏观决策、学院实体化运行的管理模式。我国高校的校院两级管理是在吸收了西方国家“专家治校”“专家治教”等管理思想的基础上，经过一段时期的实践与探索，逐步形成的具有中国特色的一种管理模式。这一管理模式在促进学科整合、教育资源优化配置的同时，规避了传统校系管理体制下办学效率不高的弊端，激活了高校二级学院的办学活力，有效地提高了高校办学质量。
一、校院两级管理模式下二级管理权力构成及其运行途径
随着高等教育的快速发展，高校二级学院已逐步形成较大的办学规模，承担着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承等重任，管理着一定数量的学科专业建设经费，在人事、财务、资产等方面具有相对独立的自主权和学院事务的决策权。概括起来讲，主要分为行政决策权、人事权、理财权、学术权等，并逐步实现常态化、制度化。从《高等教育法》和目前我国大学的运行状况分析，二级管理的权力运行机构主要为学院党政联席会、学院学术委员会、二级教职工代表大会、院工会、院学生会以及一些常设机构等。
二级管理的权力运行途径主要有：学院的行政决策权主要体现在学院党政领导对学院的日常管理上。党委领导主抓师生的思想政治教育工作，行政领导主管学院教学、科研等相关事务，最终的行政决策通过党政联席会议审定。人事权主要体现在人才引进、教师岗位聘任和聘期考核上；理财权主要体现在教学管理经费、科研经费、学生管理经费的支配上，具体权力的执行由学院党政领导负责；学术权主要体现在对学术事务的管理，如对教师、学科及学术团队教学、科研的学术水平、学术价值、学术成果及各项学术活动的评估、决策，由学术委员会负责实施。
二、二级管理权力运行存在的主要问题
尽管目前大多数高校正在实施和推进校院两级管理，但在具体实施和权力运行过程中，还存在着以下一些问题：
（一）学校管理层面，权、责、利界限不清
由于受过去长期形成的高度集权的管理模式影响，许多管理权力仍集中在学校决策层和职能部门，管理重心过高，权、责、利不对称。学院丧失主体地位，权责失衡，责大权小。
（二）学院管理层面，党政职责不清
近年来，部分高校对二级学院领导体制改革进行了多种尝试，如有的实行院长负责制，有的实行党委领导下的院长负责制，也有的实行党政共同负责制，等等。但不论何种体制，都或多或少存在权责划分不清的问题，主要表现在：党政领导缺乏全局观，相互之间关注的不是工作，而是谁说了算的问题；有的事争着管，有的事都不管；还有少数领导比较强势，重大问题不沟通，全凭个人意志作决定。
（三）民主管理层面，体系建设不完备
目前，高校二级教代会制度已普遍建立，并且呈现出制度不断完善、内容不断丰富、领域不断拓展的良好态势。但是，在二级教代会的建设中，民主权力的实现体系还存在着一些不容忽视的问题，亟待研究和解决。
首先，许多领导包括教职工对二级教代会是学校实现民主管理的基本载体，认识不到位，行动不自觉。教代会更多地被理解成是应上级的要求成立的，教代会的召开是一种规定的程序，而其应有的民主决策、管理、监督的本质功能却被虚弱化了。教代会事实上成为一种走过场的形式。
其次，二级教代会的组织建设薄弱。首先是常设机构无专职干部。学院工会主席均为兼职人员，地位不高，腰杆不硬，难以承担二级教代会的各项职责。同时，部分教代会代表的素质不适应工作需要，缺乏责任感和使命感，不能切实履行民主管理和民主监督工作的职责。
再次，二级教代会的运行机制不健全。一是教代会制度不健全。有的学院没有教代会实施办法和工作规范，使教代会流于形式。二是职权行使不够。教代会被赋予的审议决定权和评议监督权，许多情况下只是停留在文件概念层面，并没有得到切实执行。
（四）学术管理层面，学术行政两权失衡
学术性是现代大学制度的一项基本特征，并且具有相对独立性。尽管多数二级学院内部设置了一些行使学术权力的各种委员会，如学术委员会、教学指导委员会、学位评定委员会等，但行政权力在高校管理中仍占有重要地位。多数委员会的设置缺乏明确的章程，学术权力组织的活动，缺乏制度化、规范化，随意性大。学术权力得不到充分体现。
三、二级管理权力规范运行分析
（一）进一步理顺学校与学院之间的责、权、利关系
学校应将与学院直接相关的事权、财权、物权及学术权力下放给二级学院，让学院成为真正的办学主体。学校则通过制定发展规划，建立目标责任制及各项评价考核制度，来发挥统筹指导、综合协调、控制监督的作用。
（二）建设好一支干净干事的领导班子
领导班子的优劣好坏直接关系一个单位、一个部门事业发展的兴衰成败。因此，学校对学院管理的一项根本，就是抓好二级学院班子建设，这是“牛鼻子”。只有抓好这一点，校院两级管理之路才能走得通畅顺达。
（三）充分发挥民主管理功能与作用
教职工代表大会、学生代表大会等组织形式是师生参与学校民主管理的重要机构。学院二级教代会是教职工参与学院民主管理和民主监督的最普遍、最基本的组织形式，是有效监督学院各项制度、措施落到实处的重要保障。学院党委要加强对二级教代会的领导，严格执行教代会章程。二级学院应配设教代会（工会）专职人员，负责开展日常工作。定期召开学院二级教代会。凡是涉及学院重大问题和重要事项，必须提交学院二级教代会讨论、审议。学院党政领导干部每年要向二级教代会代表述职，接受代表测评。
（四）强化学术权力，增强学校管理特色
大学是做学问的地方，大学教师对自己所从事的学术领域的事务，拥有决策权。这是学校管理与党政机关管理存在的一个本质区别，也是现代大学制度建设的重要表征之一。就目前而言，就是要强化学术权力的刚性，加大学术权力的权重，真正使学术权力成为学校权项中的一个重要组成部分。
（五）加强党政联席会议制度的建设
学院党政联席会议是学院事务的最高决策机构。作为学术权力、行政权力、民主管理和监督权力的交汇平台，学院党政联席会议制度体现了现代大学制度中的中国特色。加强学院党政联席会议制度建设，也是落实高校办学自主权，实现学校管理重心下移，促进学院乃至学校办学事业健康发展的关键之一。当前我们应该进一步做好的是促进党政联席会议的制度化、规范化，把这一制度上升到法制化的层面加以建设完善，使民主集中的科学决策议事规则以法条的形式固定化，使依法治校落地生根。
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【作者简介】
朱军，浙江农林大学农业与食品科学学院党委副书记，教育学硕士。