第四节 杭州市上城区智慧城管：一个实证考查

改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展，无不来自人民群众的实践和智慧。在全面深化改革进程中，既要有顶层设计，又要有广泛的基层创新。顶层设计和基层创新的关系是相辅相成的，甚至从某种意义上而言，基层创新是顶层设计的基础。尤其是在我们这样一个东西部差异较大的大国，很多政策的推出都往往是经历过基层实践之后的经验提升和总结。而那些处于改革开放前哨地的区域在全面深化改革中居于更为重要的地位。由于经济社会的率先启动，这些区域遇到的问题、困难等往往也具有先导性、紧迫性。因此，研究这些先行一步的区域的地方经验，不但是对区域经验的整理，也是对顶层设计的助推。

浙江处于我国东部沿海开放地区，近年来，在智慧城市、智慧城管建设过程中开展了大量的工作，取得了显著成效。2010年5月15日，工业和信息化部、上海世博会执委会、国际电信联盟和宁波市人民政府共同在宁波主办上海世博会“信息化与城市发展”主题论坛。时任浙江省委书记赵洪祝同志在致辞中提出，要建设“智慧浙江”，把浙江打造成为全国领先的智慧之省。

2012年，浙江省正式启动了智慧城市建设15个示范试点项目，在智慧物流、智慧健康、智慧安居、智慧城管、智慧安监、智慧电网、智慧交通、智慧政务、智慧水务、智慧高速、智慧能源监测、智慧港航、电动汽车动力智慧服务、智慧环保、智慧旅游等方面进行示范性的试点。

杭州是浙江的省会，也是浙江省智慧城市、智慧城管的先行地。2012年，杭州市政府批复同意《“智慧杭州”建设总体规划（2012—2015）》，《规划》目标是通过“智慧杭州”建设，力争到2015年数字化、网络化、智能化、工业化、城市化相融合所带来的城市功能、运行效率和生活品质显著提升，城市竞争力得到较大提高。

为在城市管理领域预防、管控、解决各类空间、立面、街面的“城市病”,2015年杭州市专门出台《关于推进杭州市智慧城管建设运行的实施方案（征求意见稿）》，《实施方案》明确了2015—2016年杭州智慧城管建设的工作任务，要求充分运用物联网、云计算、大数据、智能感知、智能视频等现代信息技术，推进智能设施、设备在智慧城管中的应用。未来，杭州将大力推进“一中心四平台”建设，即组建城市管理指挥中心，搭建城市管理日常运行管理平台、公共服务与互动平台、应急指挥平台及政策研究分析平台。

上城区位于杭州市中部偏南，杭州中心城区之一，也是南宋皇城所在地，是杭州商贸旅游中心、文创中心，东临钱塘江，西贴西湖，南枕玉皇山，总面积18.17平方千米，经济发达，社会建设走在全省前列。

之所以选择上城区作为智慧城管研究对象有以下几个方面的原因。

首先，上城区是全国最早开始智慧城管运行的地区。2010年，上城区开发了全国第一个“智能城管”系统，即“城管执法智能管控平台”，可以运用网格地图、地理信息编码等最新网络技术，综合运用路面探头、智能监控、车载监控等信息化设备，及时、准确地传输市容秩序面貌，强化动态智能管控，构建起直观可视、真实准确、实时高效的智能管控非现场执法模式。该项目系统入选国家住建部“住房和城乡建设行业遥感应用‘十二五’发展规划——现代城市精细化管理项目”，同时列入杭州市“城市精细化管理与空间信息服务系统”。

其次，上城区在智慧城管建设过程中勇于持续创新。上城区没有在全国第一个“智能城管”系统发源地的荣誉中沾沾自喜，而是在不断创新。主要表现在三个方面。第一，智慧城管建设不仅仅是技术方面的投入更新，更是城市治理理念上的更新与突破。借助先发优势，上城区在城市治理的体制、机制、标准化建设等方面都有所创新。第二，2015年，上城区又全面更新了智慧城管系统，暨智慧城管的二期建设。目前，该系统已经建设运转，并在诸多方面处于全省领先位置。第三，上城区在智慧城管建设方面取得了一系列的成效。2013年1月30日，杭州市上城区被中华人民共和国住房和城乡建设部列为第一批国家智慧城市试点。上城区城管局选报的“从智能管控至智慧城管推进城市治理现代化水平”案例获得“2014中国城市管理进步奖”和“中国社会治理创新范例50佳”，并同步入编《社会管理蓝皮书：中国社会管理创新报告》、《大国治理：中国社会治理创新的基层实践》。智慧城管系统运行之后，方便了群众、提高了效率、降低了成本，也夯实了社会治理的基础。因此，系统地研究和总结上城区近年来在智慧城管建设方面的改革实践，提炼其成功经验，发现其不足，不仅对于上城区智慧城管建设持续创新颇为重要，也对全国各地借鉴上城区经验，全面深化智慧城市、智慧城管建设具有重要的示范意义。

本书主要以杭州市上城区智慧城市管理实践为核心，对智慧城市治理的理论、发展背景与实践进行探讨。本书共分为七章，第一章为城市治理与智慧城管。主要是把智慧城管置于城市治理的背景之下进行讨论，梳理从传统城市管理到现代城市治理，从数字城管到智慧城管的脉络，并对个案的选择进行说明。

第二章为数字杭州、智慧上城与城市治理。主要从经济社会发展、区域战略选择与智能化城市发展三个视角分别分析杭州市、上城区城市治理发展的独特背景。比如品质杭州、数字杭州与城市治理、美丽上城、智慧上城与城市治理等。

第三章介绍上城区智慧城管建设的背景、内容与目标。智慧城管系统建设之前，上城区城市管理存在管理工作强度大、事件与信息不对称、责任无法追溯等特征。从这个意义上而言，上城区发展智慧城管是城市管理发展趋势的需求，是城市走向精细化管理的必然要求，也是创新城市管理体制的催化剂，更是建立市容秩序成效管理工作机制的需要。智慧城管建设项目主要分为两期，2010年10月，上城区智能管控平台第一期上线运行，2015年第二期上线运行。智慧城管建设的总体目标是实现治理多元化、精确化和高效化。

第四章介绍上城区智慧城管创新模式。本章分为四个部分，第一部分介绍上城区智慧城管的构成要件、基本功能和实施效果。后面三部分分别介绍上城区智慧城管的组织创新、技术创新和机制创新。上城区在机制创新中，特别注重社会参与机制、公共服务机制、政府治理机制的运用。

第五章介绍上城区智慧城管量化考核。如果说第四章主要关注智慧城管的外部管理创新（比如市容秩序、绿化等），本章则重点关注智慧城管的内部考核管理。首先，本章会对城市管理绩效考核的发展趋势进行一个初步的概括；其次，主要对上城区智慧城管量化考核的基本原则和内容设置、量化考核的效果和创新等进行分析介绍。

第六章主要介绍上城区智慧城管的实践运用。主要分析智慧城管系统在公共服务、行政执法、阳光执法、部门协作等方面的具体运用状况。比如在智慧城管与公共服务部分中，会对智慧环卫、智慧市政养护、智慧河道养护、智慧绿化养护等方面的案例进行分析。

第七章主要介绍上城区智慧城管建设经验及其未来发展意义。主要是对上城区智慧城市管理的治理成效、经验、当前面临的问题与挑战进行概括与回应，并对智慧城管的未来发展及其中国启示展开讨论。