史云贵：体制机制创新的生动范例

（中国公共政策学会理事，四川大学公共管理学院院长）

作者：1988年，成都市委、市政府向省委、省政府呈交《关于推进成都科技密集开发区建设工作的报告》，由此拉开了成都高新区建设的大幕。事实证明，成都高新区是政府审时度势、科学决策的生动范例，回头看成都高新区30年的发展历史，您怎么看待成都高新区党工委管委会发挥的作用？

史云贵：第一，成都高新区党工委管委会拥有高超的布局谋篇能力，对高新区整体的规划设计很到位，没有当时的谋划，就没有今天的成都高新区。当时高新区的建设框架是“点、线、片、面”，这就是顶层设计的作用。只有顶层设计先做好，下面才能去执行，这是一种先谋后定的战略。第二，成都高新区党工委管委会善于抓住时间节点，善于抓住成都的产业机遇，紧密结合国家重大战略决策，比如西部大开发的战略、国家中心城市的定位，稳步推进高新区产业的布局。随着国家中心城市的定位和成都市提出建设公园城市的理念，这就在客观上对区域经济发展提出了高质量的要求。现在，成都高新区正在打造更高附加值、更高质量的产业与企业，从一开始就精准定位，引进高精尖的企业，在新时代下，再次展现出顶层设计的智慧。

作者：自改革开放始，我国国家级高新技术产业开发区从无到有，发展到如今已成为各省市的产业发展排头兵，这当中必然依托了创新的管理体制机制优势。我国高新区的管理模式主要有三种类型：政府主导、政企合一和企业主导，您觉得成都高新区属于哪一种模式？是否有演变呢？

史云贵：成都高新区肯定是政府主导的，现在依然也是。但如今市场的作用更强一点，以后越来越有可能出现政府和市场齐头并进的方式。总体上政府主导，在某些区域、某些环节市场也要起重要作用。

实际上，成都高新区的发展究竟是市场驱动因素多，还是政府驱动因素多，没有截然分明的界限。应该说早期政府驱动得多，但是后来市场慢慢在一些领域、环节起到了重要的作用。十八届三中全会明确提出深化国家治理体系以及治理能力现代化，重要的一点就是要让市场在资源配置中起决定作用，同时更好地发挥政府的作用。成都高新区现在就在按照此方针发展，越来越能够凸显市场对资源配置的作用，同时政府的作用还是非常重要的。

作者：从1988年成都高新区于2.5平方公里的神仙树片区白手起家开始，政府主导下的制度设计对园区的发展起了决定性的作用，之后还有管理权的让渡，您觉得当时成都高新区体制机制的成就有哪些？

史云贵：成都高新区是政府的一个派生机构，一开始市委、市政府给予高新区的定位非一级政府。派生机构的优势就是决策链条比较短，效率比较高，这样更有助于应对市场经济的挑战，我们简称为“小马拉大车”模式。这种模式指的是机构本身是派生机构，承担的却是一个正常区县具有的职能，成都高新区一直秉持着“小机构、大服务、高效率”理念，可以说，很长时间内，这样的体制机制推动高新区发展得又快又好。

作者：成都高新区的招商引资历来为人称道。这是因为自高新区建立以来，高新区党工委管委会就根据产业需求制定了阶段性的招商引资战略，如20世纪90年代初以多招多引为目标，累计引进项目数494个。到21世纪初，招大引强是目标，引进了英特尔、德州仪器等跨国企业。成都高新区在招商引资方面做了很多敢为人先、勇于突破的地方，您怎么看成都高新区招商引资这块的成绩？

史云贵：成都高新区的招商引资的确做得很好，招商引资就是市场驱动，这一块比其他的高新区要先进。每个区位都有自己的定位，成都市委、市政府给成都高新区定位就是如何在体制机制上有大突破，创造更多GDP，这是成都高新区的最大特点。所以在招商引资方面，成都高新区的机制比较灵活，全程式、全链条式服务，从引导招商，到开发商进区，再到所有的手续办完，专门有人一对一服务，故而成都高新区虽深居内陆，但在产业发展脉络上与全球的产业版图对接得很紧密。

作者：其实一直以来，成都高新区就按照“小机构，大服务，高效率”的体制建设原则，不断深化实行“一站式”服务，经过多年的纵深发展，政务服务体系更加完善，“一站式”服务对于成都高新区的意义与影响是巨大的。您是如何看待的呢？

史云贵：“一站式”服务是服务型政府的重要环节，原来一个企业要办营业执照，跑十几个部门才能办完，现在统一到区政务服务大厅办理，这叫“一站式”服务。成都高新区发展到现在，已经不是“一站式”服务了，而是“一窗式”服务。一个政务服务中心叫一站，里面有很多窗口，企业不管找哪个窗口办事都可以，接单的窗口负责办理所有的咨询等服务。这种“一窗式”服务能够充分整合线上线下服务资源，建立“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”的政务服务新模式，营造成都高新区审批流程优、审批服务好、审批成本低、审批效率高的政务服务环境。

作者：众所周知，成都高新区建立之初的定位是产业园区，主要承担2.5平方公里起步区的招商引资、企业服务和规划建设任务，目前成都高新区管辖面积倍增至613平方公里，辖区人口达100多万人，承接了传统行政区的职能，但仍然是产业园区形态，您觉得成都高新区下一步会如何进行体制机制创新？

史云贵：准确来说，30年发展以来，成都高新区有思路，也有方法，但是下一步怎么发展，依然需要探索。小平同志说“摸着石头过河”，高新区的改革也是“摸着石头过河”的过程，只是说现在前进的方向会越来越清晰，当然也还会存在很多困难。第一，现在党和国家机构都在深化改革，在这个背景下，成都高新区需要有领先于其他区县的体制机制才可以继续发挥领头羊的作用。第二，今天的成都高新区和以往的已经不一样了，现在高新区的面积和人口是起点时期的几十倍。以前，成都高新区仅仅是很小的南区，现在还包括东区、西区，而且东区这一块面积很大。此外，当简阳市12个乡镇由高新区托管后，其产业能力和民生短板都需要大幅提升弥补，可以说，在一定程度上，成都高新区面临着新一轮的整合，那么高新区体制机制就面临着压力，是继续按照“小马拉大车”模式运行，还是转型为享有一定特权的一级行政区划，还需要探索。

作者：30年来，成都高新区一直在不断突破体制机制，先后在科技与金融结合、科技成果转化、知识产权保护、人才引进等多个方面进行体制机制改革。正是得益于手握改革这把“金钥匙”，成都高新区才为自身发展赢得先机，走在全国高新区前列。如果将成都高新区的体制机制改革总结成某种范式，您觉得有哪些做法值得借鉴？

史云贵：可以概括为几点：第一是先谋后定。规划先行，再整体推进，体现出整体性的思维。第二是双轮互动。就是市场和政府双轮互动，进一步发挥市场作用，两只手共同发挥大作用。第三是产业集聚。全国都有高新区，成都高新区就是要做产业，现在越来越强调发展IT产业和生物医药产业，把这些领域产业链条拉长拉粗，进而形成产业生态圈，这就是它的品牌。如今，成都高新区在拉长做粗既有的IT产业、生物医药产业的同时，又依托“互联网+”做企业的孵化器，集聚高新技术产业。第四是“一站式”服务、“一窗式”服务。它们是建设服务型政府的关键环节。成都高新区确实算是走在全国前列，很有经验。第五是在“放管服”方面，成都高新区在完善全国深化改革经验的基础上，提出了“首证通”的新形式，服务于办证办照。这是高新区的一个特色。当然现在全区还没有推广，仅仅是自贸区实行，但试点改革成功以后的推广更有示范和引领意义。