引论 走向国家治理现代化

肇始于1978年的改革开放，创造了中国现代化史上空前的辉煌成就，翻开了中国历史的新篇章。改革开放不仅极大地改变了中国历史的发展进程，也在相当程度上改变了世界历史的发展进程。从经济上说，中国创造了世界经济发展史的奇迹。从1978年到2012年，中国的年均GDP增长率超过了9%；2016年人均国内生产总值达到53980元，GDP总量从1978年的3264亿元增加到2016年的74.41万亿元，成为世界第二大经济体。从2013年到2017年，国内生产总值已经从54万亿元增加到82.7万亿元，年均增长7.1%；占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，对世界经济增长贡献率超过30%。随着国民经济的迅速发展，中国城乡居民的生活水平也明显提高，不仅解决了困扰中国数千年的温饱问题，而且开始全面进入小康社会。从国际视野来看，中国已经开始步入中等发达国家的行列。

迅速崛起的中国，举世瞩目，不仅成为世界关注的焦点，而且也成为国际舆论争论的热点。其中一个重要的关注和争论问题是：究竟是什么原因造就了中国的现代化奇迹？换言之，是什么原因使得中国在成功地实现经济现代化转型的同时，还能够保持社会秩序的基本稳定？对于国际社会的许多人来说，这个问题其实已经成为“中国发展之谜”或“中国成功之谜”。对于许多西方学者，特别是西方的中国问题专家来说，一个典型的解答是：中国推行了以市场经济为导向的经济改革，但却保持了政治体制的不变。例如，美国著名中国问题专家谢淑丽就说，中国的现代化转型之所以获得巨大成功，关键就在于改革了经济体制却没有对毛泽东时期形成的政治体制进行实质性改革，从而使得政治精英在改革进程中结成了联盟，这是中国经济改革的政治逻辑。相反，前苏联的现代化转型之所以失败，就在于先改革了政治体制然后才开始改革经济体制，一开始就打破了现存的利益格局。

然而，对于中国官方的主流观点来说，中国改革开放之所以获得巨大成功，根本原因在于中国走上了一条中国特色的社会主义道路。习近平在中共十九大政治报告中明确指出：“我们党团结带领人民进行改革开放新的伟大革命，破除阻碍国家和民族发展的一切思想和体制障碍，开辟了中国特色社会主义道路，使中国大踏步赶上时代。”“中国特色社会主义是改革开放以来党的全部理论和实践的主题，是党和人民历尽千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就。中国特色社会主义道路是实现社会主义现代化、创造人民美好生活的必由之路，中国特色社会主义理论体系是指导党和人民实现中华民族伟大复兴的正确理论，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，中国特色社会主义文化是激励全党全国各族人民奋勇前进的强大精神力量”。

中国特色社会主义既不同于传统的苏联社会主义模式，也不同西方的资本主义模式。它不仅包括中国特色的社会主义民主政治，还包括中国特色的社会主义市场经济体制、社会体制和文化体制。因而，中国的改革开放过程，是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。从中国历史传统来看，政治对经济发展的作用尤其重大，没有政治的进步，就不可能有经济的进步。标志改革开放的中共十一届三中全会，本身就是一场政治改革。中国的领导人，以及中共的重要政治文件，总是既强调经济改革，又强调政治改革。例如，邓小平多次说过，没有政治改革，就不可能有经济改革的成功。“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”。“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”所以，改革开放以来中共历届党代会的政治报告，“经济改革”和“政治改革”是不可或缺的两个部分。中共十八届三中全会后设立的中央全面深化改革领导小组，下面既有经济改革方面的专项领导小组，也有政治改革方面的专项领导小组。最近的中共十九大报告也继续强调指出：“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治，积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”。

为什么中外对改革开放以来中国的政治改革会有如此截然相反，甚至针锋相对的不同结论？关键在于判断政治改革的标准不同；或者说，是看待政治发展的视角不同。西方学者判断和评估政治变革的主要标准是以下三个：一党政治还是多党竞争；国家最高领导人是否直接由选民选举产生；立法、行政和司法三权是否相互独立。若按照这三个政治标准来评判中国的政治发展，那么我们确实可以说，中国的政治几乎没有发生什么变化。从邓小平到习近平的历届中共最高领导人，屡屡强调不照搬“西方政治模式”，指的就是拒绝照走“西方的政治发展道路”，即不搞多党竞争，不搞“三权分立”，不搞全民普选，而坚持走“中国特色的社会主义发展道路”，其实质是坚持中国共产党的一党执政。

那么，中国主流观点强调的政治改革又指的是什么呢？实际上指的是以政府管理体制为重点的国家治理改革。换言之，中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动，而是一种以国家治理为重点内容的改革。尽管与基本政治体制相比，国家的治理体制更具有工具性，但国家治理无疑属于政治的范畴。所以，如果从中央与地方的关系、国家与社会的关系、政府与市场的关系，以及依法治国、公共服务、公民参与、民主决策、社会治理、政府问责、政治透明、基层自治等角度来看，改革开放后中国的政治生活也发生了重大的变革，尤其是在推进国家治理现代化方面取得了长足的进步。

明白了上述分歧的内在逻辑之后，我们就可以为破解中国的发展之谜提供另一种新的思路。中国为什么能够在保持社会秩序基本稳定的前提下，实现经济的快速发展和社会的现代化转型？政治学的一个答案就是，“变”与“不变”相结合：在维护基本政治框架不变的同时，对国家治理进行了重大的改革。哪些是不变的基本制度框架？哪些是变革中的国家治理？弄清楚这两个具体的问题，也就能够大体明白：中国这个世界上最大人口规模的国家是如何治理的。这也正是撰写本书的主要目的。

本书分为两个部分，第一部分“基本制度”，包括中国的政党制度、人民代表大会制度、政治协商制度、立法制度、行政制度、司法制度、自治制度、国防制度等。第二部分“治理方略”，包括选举、法治、参与、决策、问责、服务、透明、监督等。如果说第一部分更侧重于基本的政治框架，那么第二部分则更加侧重于政治程序，两者有机地结合在一起，便构成改革开放以来不断完善的当代中国国家治理体系。