2 美国国家安全局的诞生（1941—1952年）

“珍珠港事件”后，美国政府与军方意识到情报的重要性，明白了破译情报有助于打败德国及其盟友，但美国政府领导层担心，一旦世界回归和平，欧洲盟友特别是与美国彼此猜忌的苏联会利用情报手段挟制甚至操纵美国。此时的世界，各种迹象预示着冷战的到来，这场没有硝烟的战争即将瓦解昔日的盟友，形成互相对立的苏联集团与西方集团，后者以美国为首，集结于北约框架内。英美怀疑苏联在长远谋划上存在敌对的战略意图，因此决定联手监视这个当前的盟友——潜在的明日之敌。

第二次世界大战期间的通信情报

日本空袭珍珠港之后，美国政府展开多项调查，最终明确了通信情报部门在该事件中失职的原因。调查结果可谓沉重：信息截取与传输明显存在缺陷，程序烦琐而不合时宜，翻译与分析部门能力不足，此外，陆军与海军之间缺乏合作。鉴于这一结果，美军于1942年5月在陆军情报部门（G2）内部设立了一个秘密部门——特别支队（Special Branch）。该支队负责汇总信号情报处拦截的原始数据，生成简明报告以及“魔术摘要”（Magic Summary），即德国、苏联和意大利外交信息的日常摘要。信号情报处负责确定拦截对象并为少数有权限阅读报告的人员设定报告的优先级。因此，特别支队不进行任何行动层面的把控，依附于信号情报处，而后者本身归陆军通信兵团监管。这一指挥模式常常导致特别支队工作不畅，业务混乱。直至1944年6月，在当时的信号情报处处长卡特·克拉克上校施压下该支队被改组，问题方得到解决。

在此期间，信号情报处因扩编迁至弗吉尼亚州阿灵顿，几经易名，后于1943年7月成为信号安全局（SSA），受普勒斯顿·考德曼（Preston Corderman）准将指挥。二战结束时，该部门最终被命名为陆军安全局（Army Security Agency）。

1942年6月，美国在中途岛海战中获胜。这场决定性胜利在很大程度上归功于美军密码破译部门。此部门对3个轴心国（德国、意大利与日本）和40多个相关国家进行窃听，同时加强了与英国布莱奇利庄园（Bletchley Park）的合作。布莱奇利庄园是英国密码破译中心，其密码专家成功破解了纳粹德国恩尼格玛密码机（Enigma）的加密系统。此时期美国信号情报处官员卡特·克拉克对电子情报系统发达的苏联有所猜忌。因此，在1943年1月美国与苏联结盟之时，他毫不犹豫地将几个杰出的下属分配到一项高度机密的任务中：破解苏联密码。

1943年10月，美军情报机构阿灵顿会堂（Arlington Hall）打开了苏联密码系统的第一道豁口，功臣是通信兵团预备役军官理查德·哈洛克（Richard Hallock）。哈洛克是考古学家兼语言学家，当时正在英国致力于攻克强大的恩尼格玛密码机。此次成功很大程度上有赖于他的密码学天赋，同时也是利用了苏联方面的慌乱。当时的苏联针对不同事件均构建了一套密钥与密码系统，系统中每个密码都在使用一次后被立即消除，安全性可谓牢不可破。但是，苏联的情报站和外交、商务机构遍布全球，密码编制和加密设备的需求巨大，密码专家们疲于应付，面对紧急情况时自然无力招架。1941年冬，德国入侵苏联，莫斯科的情报与安全部门——内务人民委员部（NKVD）随之陷入混乱。战争的爆发，使得加密信息的工作量猛增，密码专家不得已违规复制数千页的一次性密钥（One-time Pad）并发送给“客户”，此举折损了加密消息的安全性。这对善于利用漏洞的理查德·哈洛克无疑是天赐良机。

1945年，在希特勒去世前不久，美英将绝密的密码破译机构——目标情报委员会（TICOM）派往德国，抢在苏联之前截获了瓦解的德国密码专家团队与密码设备。该任务的相关文件直到2011年才解密。此次任务具有战略意义，它有四个目标：掌握德国的联合通信保密系统，识别系统中最薄弱的环节，了解德国在攻击苏联密码系统上的技术发展，挖掘对日作战的有用信号情报。目标情报委员会成员、美国海军上尉霍华德·坎佩恩（Howard Campaigne，未来的国家安全局研究部主任）博士成功完成了该使命。审讯德国密码学家的工作进展顺利。此外，多台“鱼”（FISH）密码机和相关文件被送到布莱奇利庄园。“鱼”密码机比恩尼格玛密码机更为强大，除加密外还具备破译功能，德国凭此得以抗衡劲敌苏联的密码设备。此次行动截获了德国密码技术，在战术与战略层面具有难以估量的价值，为英美情报部门开辟了新天地。

1945年9月2日，日本投降，美国最终取得了二战的胜利。战后，美国海陆军的信号情报部门获得了一定声望，旗下共有3.7万名军人与文职人员，在原有37个监听站的基础上又增加了数十个无线电战术情报单位。

然而，杜鲁门总统决定裁撤大批军事情报人员。在120天内，陆海军的信号情报部门缩减了近80%的人员编制。1945年12月，陆海军情报部门减至7500人。一支曾经实力雄厚的队伍在此后的几年中人才离散，其状况显而易见。由于缺少情报拦截，密码分析人员的战果乏善可陈。他们主要关注几个新目标：苏联、中国、法国、希腊；对其他目标关注不多，如南美、巴尔干、中国台湾；始终监视着近东和中东，但主要依托英国的协助。1945年底，美国无线电信号拦截几乎全部停止，甚至包括代号为“波旁”（Bourbon）的行动。该行动属英美合作项目，旨在截获和破译苏联的通信。

美军情报部门因此而弊病丛生。军政部门在分析存在的问题后，决定集中军队资源，建设美军密码系统，同时减少在这一领域上对英国的依赖。重建情报部门的理由已然充分，这些新生部门在此后的日子里将因其机密性而变得神圣。

1947年7月，美国颁布了框架性法律——《国家安全法案》（National Security Act）。同年，军队体系依据该法案进行了重组。陆军和海军合并而成的国防部（常被称为五角大楼）积极推进跨军种合作，其目标甚为明确：协调美国国内政策与对外政策；根据战时经验，鼓励企业、研究机构与军事机构开展合作。此后，军工联合体方兴未艾，如：国防高级研究计划局（DARPA），于1958年成立；国家安全委员会（NSC），永久成员包括总统、副总统、国务卿、国防部长等；美国中央情报局（CIA），在战略服务办公室（OSS）基础上组建而成，设有中央情报总监。但是，这些军工联合体仍未能解决所有问题。

冷战前夕，美国情报部门已几近停摆多年。1948年10月29日，是一个刻在美国国家安全局历史上的黑色星期五。这一天，苏联突然更换了所有的军警密码系统。此外，苏联在几个月内修改了呼号和无线电频率，强化了安全程序和信息传输技术。更糟糕的是，密码机也更换了。这些措施对美国情报系统而言无疑是一场灾难，在战争年代费尽心思破译苏联密码的努力沦为徒劳。苏联的新密码系统成为难啃的骨头，直到20世纪70年代末才被美国破译，在此之前，苏联始终是个谜。一方面，美国对此十分担忧，同时也疑惑着：在铁幕背后以及在中国究竟发生了什么？另一方面，各类危机此起彼伏：1948年6月，柏林危机；1949年，苏联第一颗原子弹成功爆炸；1950年6月，朝鲜战争爆发。受到这些危机的冲击，美国对中苏威胁与核战争的担忧与日俱增。

从武装部队安全局到国家安全局

1949年5月20日，尽管陆军和海军持保留意见，但国防部长路易斯·A.约翰逊（Louis A.Johnson）坚持签署了一道绝密指令，宣布成立武装部队安全局，并将其置于参谋长联席会议的管辖之下。根据该指令，通信情报和通信保密的行动划归武装部队安全局统一指挥，但陆海空三军仍有权保留独立的情报部门。深受上司赏识与下属敬重的海军通信主任厄尔·斯通（Earl Stone）少将出任武装部队安全局局长一职。该局的成立属高度机密，这位高级军官却不能在组织结构图中凭空消失。于是在官方通报中，斯通少将被调至参谋长联席会议任职。直至1949年7月，他才到武装部队安全局正式履职。

然而，尽管斯通少将持有美国海军学院的文凭，在一战期间积累了海军作战经验，同时曾是军舰通信工程师，但他职权受限，对内未能摆平军人与文职人员之间的矛盾，对外无法抵挡压力。最重要的是，他没有进行机构重组。因此，斯通局长在整合通信情报上的努力相对来说是失败的。

1951年，具备丰富信号情报经验的卡特·克拉克准将认为武装部队安全局问题重重，拒绝接任局长一职，陆军和空军的其他军官也不接受这一职位。此时，56岁的拉尔夫·卡奈因（Ralph Canine）虽心存疑虑，且无丝毫情报工作经验，但最终在劝说下接受了任命。他被晋升为中将，并出任了这个新生部门的第二任局长。卡奈因为人执着、不畏冲突，很快就展露出过人的工作效率与组织才能。他成功将武装部队安全局打造成一支被情报界认可的力量。但是，该局在情报数量与质量上仍未能满足军方及其他客户的要求。首先，内部矛盾消耗了部门实力，导致该局无法在一触即发的国际局势中充分发挥作用，特别是在应对朝鲜战争与咄咄逼人的苏联时更是如此。其次，美国陆海空三军之间长期存在分歧，决策系统举步维艰。此外，与中央情报局、联邦调查局和国务院间的互不谅解也降低了信号情报部门的效率。卡奈因需要与挑剔的“客户”和持反对政见的军方力量做斗争。1952年，在杜鲁门总统的要求与中央情报局局长沃尔特·史密斯（Walter Smith）的推动下，一份调研报告形成。该报告介绍了美国信号情报系统的现状，陈述了武装部队安全局的弊病，着重建议设立一个特殊部门，并授权该部门建立全球信号情报监视系统。此时，武装部队安全局的改组势在必行。1952年10月24日，杜鲁门签署了一份题为“通信情报活动”（Communications Intelligence Activities）的绝密文件，指定国防部长负责信号情报活动。1952年11月4日，杜鲁门裁撤了武装部队安全局，组建国家安全局。新成立的国家安全局属机密单位，大权在握，享有超乎其他情报机构的地位，其使命与职责详述于1952年10月24日颁布的“第9号国家安全委员会情报指令”。原武装部队安全局局长拉尔夫·卡奈因出任第一任局长，被许多人视为“国家安全局之父”。

由于获得总统与国防部长罗伯特·A.洛维特（Robert A.Lowett）的支持，卡奈因顺利争取到额外预算，解决了计算机设备采购和研发的经费问题。在处理内外矛盾上，卡奈因也变得游刃有余。对外，他虽然为人“专横”，导致与中央情报局的竞争加剧，但懂得如何与情报界人士周旋，成功消除了外部障碍。对内，他积极引进人才，强调团队合作，为文职人员提供更好的晋升与培训机会，受到下属的推崇。此外，他四处奔走，使国家安全局得以落户米德堡，而非原定的诺克斯堡。最终，卡奈因成为“伟大的统一者”，成功将美国情报界各部门紧密团结了起来。卡奈因的高瞻远瞩与高效工作为冷战期间的美国提供了不可或缺的情报支持。

美国国家安全局属高度机密部门，不受国会监督。在其大展拳脚、自由部署情报网络的同时，美国白宫迎来了第34任总统德怀特·戴维·艾森豪威尔。二战期间，他曾任盟军在欧洲最高统帅；1951年4月至1952年5月，他曾任北约欧洲盟军最高司令。