第二节 新型城镇化面临的矛盾

一 拆迁引发的矛盾和冲突

在狭隘的发展观之下，城市化被异化为大拆大建，地方政府大规模举债搞城市建设成为普遍现象。没有科学的决策机制，也没有有效的约束机制，不少地方政府为了拉动经济，大搞城市建设和大规模扩张，这样的结果是，建设项目投资超出了其可支付能力，政府只有拖欠工程款、拖欠农民工工资甚至压低拆迁补偿、限时搬迁，这些损害被拆迁人利益的做法和强硬措施，成为引发拆迁纠纷和冲突的导火线。据住建部最新资料显示，房地产市场的一半来自拆迁所产生的被动需求。这种人为增加的被动需求改变了正常的供需格局，增加了购房需求的压力，同时也使拆迁成为城市社会矛盾最尖锐的领域之一。

由于拆迁涉及居住权和根本利益问题，拆迁引发的矛盾具有涉及面宽、上访率高、调处难度大的特点。引发拆迁矛盾的具体原因为：一是安置补偿不合理，或政策执行不力，导致拆迁户利益受损。二是拆迁户得不到政策和法律保护，往往与拆迁人、政府有关部门发生直接冲突，这是制度上的最根本的问题。三是由于一些政府部门事先缺乏科学规划，导致居民无法返迁。或者旧房拆除后，政府安置房、安置款没有如期到位，从而引发拆迁户的不满。

二 项目建设造成的环境污染

在城市化进程中，为了发展经济，促进就业，政府势必会引入一些大型的建设项目。这些建设项目对经济和就业的拉动使得政府往往以牺牲环境为代价，或者绕过百姓，直接决策。自家门口的大事，却被拒绝参与决策，群众心中难免会有些想法。当这种想法或者说是怨气积累到一定的程度却始终找不到正常的释放渠道时，就可能会引发舆论危机事件或群体性事件，什邡钼铜事件即是如此。筹备一年多的四川什邡钼铜多金属资源深加工项目，于2012年3月26日通过了国家环保部的审批，6月29日，总投资104亿元的钼铜项目正式开工。7月1日，四川什邡市部分市民和学生因担心“钼铜项目”会引发环境污染，到什邡市委、市政府聚集抗议示威，要求停建项目。7月2日，事态不断严重和激化，反对建设的示威逐步演变为群体性事件。执行警戒任务的特警采用了催泪瓦斯和震爆弹对过激人群予以驱散，拘留部分群众和学生，造成数十名群众受伤。7月3日，什邡市人民政府要求钼铜项目停止建设。^[2]

什邡群众之所以会有聚众抗议的行为，主要是缘于自身的权益被忽视。按理说，这个重大项目与当地群众的经济和生活息息相关，政府在引进之前，必须公开听取群众意见，但从项目引进到建设，政府只是简单地在网上发布了一下信息，既没有召开听证会，也没有公开进行专家论证。虽然该项目已经进行过环境评估，但民众根本不知道！难怪群众会不理解、不支持。民意没有得到应有的尊重，自然会出问题。国内屡屡发生的因大型建设项目导致的群体性事件，如厦门和大连的PX项目、海南莺歌海火电厂事件、浙江余杭的垃圾焚烧项目，都是同样的原因。

政府之所以会屡屡犯同样的错误，根本原因在于身处社会转型期的某些地方政府部门，其治理和行政模式还没从传统的管理统治型转到现代公共服务型上来。在修建涉及公众利益的重大建设项目中，没有建立群众参与的决策、监督机制，无法得到所有“利害关系方”的了解、理解和支持，导致此类群体性事件难以得到根本遏止。

三 失地农民的安置与保障问题

由于城市化推进比较快，在短期内城市快速向外扩张，挤占了大量的农村土地，造成大批的失地农民群体。土地是农民生活的根本，失去了这一根本的谋生手段，将会产生一系列问题，如就业问题、收入下降问题、养老问题、住房问题、社会保障问题、农村精英流失问题、子女教育问题以及如何融入城市问题等。核心问题就是“失地农民问题”。

与主动进入城市化不同的是，在征地过程中被卷入城市化的失地农民往往是被动失地的，他们往往缺少进入城市化的精神和技能准备，如果政府不能积极、有预见性地处理失地农民问题，城市化带来的地震式变迁，可能会演变成整个社会动荡不安的“大地震”。据于建嵘的研究：目前中国社会发生的抗议性事件，农民维权约占35%，而在农民维权中，土地问题约占65%以上。^[3]

失地农民的问题具体表现为：

一是经济困境。农民失去土地后，大都没有稳定的经济来源，收入水平和生活水平都大幅下降。我国对失地农民的补偿仅包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四项。根据四川省国土资源厅2008年4月颁发的《关于调整征地补偿安置标准等有关问题的意见》，四川省执行的补偿标准为，土地补偿费按耕地被征用前3年平均年产值的10倍计算。安置补助费依据被征地集体经济组织人均耕地面积，人均耕地1亩及以上的，每亩耕地按前3年平均年产值6倍计算；人均耕地1亩以下的每个安置人口按前3年每亩平均年产值6倍计算。征用非耕地的土地补偿费和安置补助费按上述标准减半计算。

土地补偿费和安置补助费按“前三年平均产值”计算的补偿金额明显偏低。根据青白江的补偿标准（见表1—1），每亩土地补偿费和安置补助费最多也不过3万多元。事实上，根据国土资源部的规定，失地农民的安置有多种形式，包括货币安置、农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置、异地移民安置等，而且不限于这些方式。但调查显示，一次性货币补偿是目前采用最多的方式。比如四川省的货币安置比例就高达72.99%。^[4]单一的货币补偿形式带来的后果有两个：一是造成政府财政负担过重。为了减轻负担，政府常常采用压低补偿标准、侵占、截留、挪用补偿款等侵害农民的利益手段。二是导致农民失地又失业。补偿额到达农民手里后，仅够全家几年的生活费用，如果没有持续的收入，很快就会陷入经济困境。

表1—1 成都市青白江区土地补偿费、安置补助费标准^[5]

续表

二是就业困境。失地农民不仅就业安置难，且下岗、失业问题突出。失地农民被迫失去土地后，受文化素质、职业技能、社会关系等因素影响，他们就业比较困难，而且失业率高，只能进入城市的二、三产业从事低技术含量的工作。特别是一些年龄大、文化程度低、缺乏职业技术的农民，失去了土地就相当于失去了根本的就业岗位。

三是医疗养老困境。医疗养老困境体现在两方面。其一是城市社会保障系统中的医疗和养老费用比较高，失地农民难以承受。在农村，农民主要依托家庭、依靠土地养老。失去土地后，老年人没有了生产资料，无法自给自足。城市的医疗费用也非常高，常常一个小病都要花费数千元，大病就更不用说，动辄几万、几十万元。其二是现有政策规定对失地的农民转入城市社会保障体系不利。农村社保主要由集体、企业、个人三方共同承担，但如果农民在征地过程中被转居，农民只能取出个人投入的那部分金额，国家和集体投入的部分无法享受。而且，男性年龄60岁以上，女性50岁以上在办理医疗、养老保险时，需要按城市标准补交15年的个人统筹金，才能享受退休金和医疗保险。这些规定对失地农民来说有失公平。

四是生活适应困境。我国长期实行的是城乡分割的二元化政策，城市居民和农村居民无论是生产方式还是生活方式都有着明显的差异。失地农民长期生活在农村，习惯了农村的生产和生活方式，一旦离开了原有的农村社区，就失去了原有的社会关系和生活方式。而新的社会关系因为各种因素很难在短期内建立，因而，失地农民进入城市后，因缺少各种精神和情感支持而容易陷入生活适应困境，面临着被边缘化的危险。

五是组织归依困境。农民离开原来的农村社区后，失去了组织依靠。而且，失地农民普遍文化素质、知识技能都较低，组织意识也较差。所以在权益受到侵害时，没有能力与其他组织进行谈判。失去土地后，农民往往是以单个个体或家庭进入城市，缺少反映农民利益诉求的组织可以依靠，这让他们在面对现代城市生活时感觉自己永远是渺小的。

四 农民工非正规就业与城市管理的矛盾

中国城镇化的快速发展，带动了庞大的农村人口向城市流动，这就是农民工队伍。据华生教授的研究，“我们现在有2亿多农民工，再加上他们的家属就有四五亿人。现在的城市化率2013年底是53.7%左右，但是按照我们公安部的城市户籍人口，城市化率只有35%，两者之间相差出的那二三亿人，就是进城打工的农民工”^[6]。

这些农民工有一大部分，或由于人力资本和社会网络的限制，或出于自愿，只能从事非正规经济活动。这些非正规经济活动一般都是小本买卖，既不注册也不缴税，不受法律承认，也不受法律保护。政府为了保护环境，维护大众的公共利益，要求所有人都必须依法经营，这就造成非正规就业者与城市管理者的冲突不可避免。近年来，非正规就业者与城管的冲突日益剧烈，流血事件时有发生，使得非正规经济活动逐渐成为城市管理中一个相当突出的矛盾点。

不光是中国，非正规经济活动是发展中国家城市新移民的普遍性经济行为，这是城市化进程中必然会出现的现象。在城市化过程中，大量迁移人口的就业一般会有两种情况：一种情况是进入城市初期，迁移人口会有一段非正规就业的经历，之后再转入正规部门就业；另一种情况是由于城市劳动力市场的分割，迁移人口一旦进入非正规部门就业就很难再移动。

在户籍制度下，中国城市内部存在着劳动力市场的分割。所以，中国的农民工不但在刚进入城市劳动市场时是非正规就业，而且如果不改变身份户口，就很难由非正规就业转向正规就业。这样，非正规就业就成为农民工长期的生存之道，而非过渡。制度上的限制使得农民工的职业长期在非正规部门间流动，劳动关系脆弱，没有稳定的收入来源和社会保障，生活状况处于脆弱和紧张的状态，无法和城市社会产生长期稳定的关系，从而出现了各种短期的社会行为。

政府部门对城市非正规就业的管理也处于两难的境地。政府虽然明白非正规就业的正面功能，但政府的职能更多的是从非正规就业群体对城市环境、市容、卫生、安全等影响的角度考虑，因此，对非正规就业者的立场一般是整顿和控制。中国的城管大队就是城市管理者应对城市非正规经济活动的产物。城市管理旨在维持城市生活的秩序，而非正规就业者为了求得在大城市的生存，无法完全按照法规进行经济活动，典型的例子就是流动摊贩的大量存在。城管和非正规就业者必然站在对立的立场，如果无法妥善疏导，城市管理就会出现结构紧张的状态，在这一状态下，社会矛盾较容易激化，社会危机容易发生。如2010年10月20日，郑州市二七区五里堡办事处行政执法队员与摊贩发生冲突，导致道路阻塞，3辆执法车受损。^[7]2011年7月26日，贵州省安顺市两名城管执法队员与一名摊贩发生冲突，摊贩当场身亡。^[8]2013年7月17日，湖南临武县瓜农邓正加在与当地城管的肢体冲突中死亡，6名城管被警方以涉嫌故意伤害罪拘留。^[9]6月2日，广州又发生城管遭小贩殴打的事件。^[10]城管与摊贩之间进行的“猫鼠”游戏和频频发生的暴力冲突已成为中国城市化进程中的一大问题。