前言
共识是一个社会保持秩序与稳定的重要心理基础，是社会团结的精神纽带，社会的存在和发展必须以社会公共利益以及相当程度和一定范围的共识为基础。在人类化解冲突和建构社会秩序的过程中，主要有三种建构方式：政治制度、市场机制与思想意识，其中思想意识的一致是社会维持统一、团结与稳定的强大的精神力量。[1]但是，差异始终存在，有差异就会有分歧、冲突和分裂。如何避免社会的分歧、冲突与分裂，如何获得并维系共识，维护社会秩序，保持社会的团结、统一与稳定，是人类社会不断遇到且不懈探寻的问题。传统社会中的政治统治者主要通过实施强制性的权力与法律调控、沿袭传统的习俗、加强意识形态的宣传、灌输或道德教化等形塑社会成员的共同信念和普遍观念，从而将利益分化和观念分歧限定在可容忍或可控制的程度。现代社会初期，受文艺复兴与启蒙运动中理性主义思潮的激发，西方国家的政治统治者和民众相信可以在普遍理性的基础上建构一个全新的自由民主的社会与政治秩序，可以在普遍权利的框架下解决多样化的利益与价值纷争。但是，20世纪发生的两次世界大战以及不断出现的社会运动，使人们意识到通过纯粹的单一的理性来化解价值与文化的冲突是不现实的。特别是随着20世纪后半期以来，社会多元化与异质性进一步发展，在全球化、民主化、信息化不断增强的时代，人们更加强调个性自由与价值多元。在这样的环境下，共识的领域正在日益缩减，基本上只有在政治与法律的领域尤其是宪法层面才有共识，而其他领域的共识正日益消失。这样的状况对社会团结、秩序与统一造成了一定程度的威胁。管理者通过高压和强制塑造共识的传统方式在新的社会环境下逐渐失去了效力。如何重新建立起有效的政治合作与稳定的社会生活秩序，或者说在何种基础上建立起统一的民主社会政治秩序，是当前世界各国的管理者与理论家亟须面对和探讨的问题。
一 中国社会治理的变革
与世界多数国家一样，中国的管理者也面临着不断变化的社会秩序和寻找更加优化的治理方法的困境。回溯中国的社会治理过程，也经历了从“统治”到“管理”再到“治理”的循序渐进的演变历史。从“统治”转向“管理”再走向“治理”，并不仅仅是语词的变化，更是国家治理理念的更新，体现了当前我国治国理政方略的全新视角。根据联合国全球治理委员会给治理所做的界定，治理是指“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方法的总和，是使相互冲突的或不同利益得以调和，并采取联合行动的持续过程”。
治理与统治和管理都有着本质的区别。一是主体不同。统治和管理的主体只有政府，而治理的主体还包括社会组织乃至个人，政府不再是实施社会管理的唯一权力主体和至高无上的权威，体现了一种多元共治的理念。二是权源不同。政府的统治、管理权来自于权力机关的授权。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是权力运行的方向不同。统治、管理的权力运行是单一而纵向的，是政府运用权威，通过制定和实施政策，对社会公共事务实行自上而下的单向度的管理。治理则是一个互动的社会政治过程，主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式实施对公共事务的管理。治理拥有的管理机制不主要是政治权力，而是倾向于合作网络的权威，权力向度是多元的、网状的。四是目标不同。治理比管理、统治具有更为丰富的价值目标。治理的目标，第一是要激发社会活力。在当前利益多元化、文化多样化的条件下，国家治理要根据实际情况尊重差异、包容多样，特别是要保障宪法确认的个人自由，让公民和社会组织充满生机活力。第二是要有助于扩大人民民主。国家治理要更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。第三是要有助于实现社会正义。国家治理的重要任务之一就是努力营造公平的社会环境。五是方式方法不同，治理的方式手段是综合的、多样的：首先是非对抗性和“软法”。变整治为疏导，变刚性为柔性。其次是契约化和合作规制。变命令为协商，变指挥为指导。最后是提供服务或社会福利。变监管为服务，变强制为利导。总之，治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互协调并能采取合作行动，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。最高人民法院副院长江比新认为，从统治到管理再到治理，体现的不仅仅是语言表述上的改变，体现的是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命；是一次政府、市场、社会从配置的结构性变化引发现实的功能性变化再到最终的主体性变化的国家实验；是一个改革、发展、稳定从避免两败俱伤的负和博弈、严格限缩此消彼长的零和博弈再到追求和谐互惠的正和博弈的伟大尝试。[2]
二 治理变革的社会图景
从统治、管理向治理转变，是中国经济社会发展到现阶段的产物，也是未来中国政治、经济、文化、社会、生态文明现代化建设的需要。在未来很长一段时间内，中国的社会治理都将置身于几大复杂环境之中。
一个是“即时网络”时代。随着传播技术和传播方式的革新，中国互联网经历了从Web1.0到Web2.0，再到“即时网络”的三次发展浪潮，并表现出不同的信息传播规律。“即时网络是以大规模同时在线的网民的实时互动为基础的互联网应用。”[3]即时网络时代信息控制权被进一步分解到了网民个人手里，网民主导着内容生产与传播。当互联网上随时随地都有数千万、数亿网民同时在线，而且可以实时互动的时候，互联网不再是依靠积累的历史网页，而是海量网民实时的互动。当网民对同一条重要新闻或重要评论进行关注、转发、评论时，网络舆论的核裂变效益就会显现出来。在中国已经存在7亿多线民的情况下，网络舆论已然成为社会的风向标、晴雨表。网络舆论既可以成为推动改革的主力军，也可以成为阻碍改革的主力军。因为互联网不仅是传播和扩散舆论信息的一个渠道，同时也是催生集体行为的助燃器。在它的催化下，产生出了现代社会大规模的集体行为，即网络舆论事件。当越来越多的网络舆论事件案例随着网络传播和扩散，成为普通人日常生活中的谈资之时，它给我们传递着这样一种信息：参与和推动舆论事件，是当前解决社会问题最为快捷和有效的途径。因此，可以说，互联网的发展与网络舆情事件的高发，呈现一种紧密的伴生关系。一方面是因为中国公民的权利意识在不断增强，信息采集、加工和扩散信息的能力也在持续提高，另一方面则是中国政府在对待和处理舆论事件过程中的态度和做法，让他们确信，发起和参与舆论事件，真的是改变最终结果的可选择行动策略之一。
网络谣言泛滥、网络舆论事件频发是即时网络时代最为棘手的问题。一是信息求证的难度增加。因为在即时网络时代，为了追求时效性，很多网站根本无暇查证信息来源的真实性就匆匆发布新闻，导致很多虚假信息到处传播。尤其是QQ、微博、微信等社交媒体的出现，信息来源多，信息量大，媒体和管理者根本无法一一进行查实和过滤。另外，在移动互联网时代，手机成为发布信息的重要通道。当手机与互联网无缝结合，传播过程中控制环节增多，增加了管理难度。二是严厉的网络封锁失效。即时网络使管理者试图依靠切断信息的流向来达到阻止传播更加困难，网络技术的发展使得民众能够利用多种传播渠道发布信息。网民可以利用新兴的网络应用突破封锁，对某个节点的封杀已无法完全控制信息传播。因此，在即时网络时代，网络封锁和多样化的发布渠道作为一对矛盾体，使粗暴的网络封锁难以达到预期效果，政府的管理面临着技术性风险。
相当程度上，网络对社会产生的正面或负面影响的程度，取决于网络舆论治理的成效上。网络舆论治理无论在中国还是西方，都是一件令政府十分头疼却又非常重要的事情。因此，在新的传播格局下，中国各级党委和政府如何提高网络舆论治理能力和水平显得十分重要和迫切。政府一方面要减少传统的自上而下的管理模式，另一方面更需要探索与自下而上的治理机制的融合，逐步从“监管”思维转变到“治理”思维，从单一主体或者有限主体的监管向多主体共同治理转变，这才是未来中国网络舆论治理的有效路径。因为监管的目标是净化网络环境，控制网络舆论，而治理的目标是保护言论自由和个人的隐私权，尊重行业自由竞争，保持网络产业健康、有序发展。
另一个是新型城镇化。2014年3月，中共中央、国务院正式发布《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》[4]，标志着新一轮城镇化即将步入快车道。此次城镇化规模与速度可谓史无前例，对中国转向消费主导的可持续增长意义重大，但同时也充满挑战。第一，多年来中国城镇化进程留下了很多顽疾：某些地方政府热衷于搞“政绩工程”，将城镇化简单化为“造城”。城市“摊大饼式”扩张、农业转移人口难以融入城市，城市发展缺乏产业支撑等问题十分突出。而由于缺乏科学规划，雾霾、交通拥堵、房价高企等“大城市病”开始困扰中国城市居民。第二，城镇化是一个世界性的难题。世界上很多国家，从发达国家到发展中国家，城镇化之路都充满坎坷。美国城镇化过程中遭遇过贫穷、污染、交通拥挤、犯罪率上升等问题。拉美地区也在经历“城市病”阵痛。由于缺乏规划管理，城市环境污染、交通拥堵、暴力加剧、贫富分化、教育医疗资源匮乏、基础设施薄弱等一系列问题日益严峻，由此引发一系列社会矛盾。政治学家亨廷顿曾经说过，现代化孕育着稳定和动乱。世界各国在现代化过程中，经济的高速发展和社会结构的变化，给社会既有的秩序带来了冲击，产生了不稳定性。第三，强制拆迁、环境污染、城市管理等问题，都会对城乡社会政治稳定产生不同程度的不良影响。尤其是土地和拆迁问题成为社会冲突的“痛点”和“引爆点”。据中国社会科学院2013年发布的社会蓝皮书调查显示：近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起，甚至十余万起。其中征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右，其他社会矛盾引发的群体性事件占20%左右。[5]
由于当前土地城市化的速度远远大于人口城市化的速度，这一“大跃进”现象带来的后果就是持续不断的社会矛盾和冲突。而目前解决这些社会矛盾的正常渠道缺乏，普通民众往往借助网络这一便捷方式，通过壮大网络舆论向政府施加压力，推动问题的解决。这种社会矛盾通过网络情绪化的渲染和扩散，以强烈的社会不满和广泛参与为特点，对社会稳定造成巨大的冲击，给政府管理带来极大的麻烦。土地是农民的“命根子”，土地问题不仅涉及巨额经济利益，而且事关农民的生存生活方式，因此关于土地的争议更具有对抗性和持久性。特别是县域社会，由于把城镇化作为县域经济发展的重要战略和抓手，招商引资成为地方政府的中心任务，老百姓的利益则被有意无意地撇下，从而造成地方政府与人民的矛盾。这些矛盾如果处理不好，则有可能会引发网络舆论事件，进而影响社会稳定、阻碍城镇化进程。可见，城镇化引发的是全面、系统和深刻的社会变迁，社会风险急剧加大，社会稳定形势严峻，如果处理不慎很可能会陷入新的困境。
因此，在即时网络、新型城镇化和社交媒体崛起几大环境的交互作用下，信息流动的快捷迅速，社会生活的加速变迁，人们的创新意识、差异意识、平等意识、权利意识、民主意识日益增强，中国社会面临着因差异而产生社会分歧、冲突和断裂的风险。
三 治理变革中的媒介角色
社会冲突虽然具有反结构和反功能的特征，但它也承担着社会整合和“社会安全阀”的角色，是社会体制正常运转和自我调适的一个因素，不应该过度化处理或暴力压制。[6]在社会转型中，普通民众由于自身资源的匮乏，仍然处于弱势的一方。学者于建嵘强调，应该通过建立多元化、体制化和正规化的权益表达和均衡机制，为弱势群体的话语权传播提供公正有效的制度管道。[7]作为信息传播和政令上传下达的媒体，在这个过程中，往往被寄予厚望，起着引导和化解社会冲突的建制性作用。特别是近年崛起的新媒体，凭借其互动性和开放性，为社会冲突事件的产生和发展提供了公共空间，新媒体所建构的公共交流平台，使其影响力日益凸显。但是，新媒体由于信源的多元化、匿名性和考证的困难，以及信息传播的随意性和情绪化，使其公信力大打折扣，这也影响了互联网等新媒体公共性的产生和表达。传统媒体因其把关严格，在受众中拥有较高的公信力，但传统媒体“事业单位，企业化管理”的二元体制，使其公共性受到国家、市场、利益集团等不同权力形态的影响。对于冲突性议题的建构，传统媒体既要在国家维稳的意识形态中追求一种传播的合法性，也要在满足商业利益目标的刺激下凸显媒体的公共性。在多元的权力关系结构以及社会冲突性议题本身性质的特殊性的影响下，传统媒体的公共性生产呈现出复杂和交织的状态。
关于媒体的公共性和公共领域，尤尔根·哈贝马斯（Jürgen Habermas）在《公共领域的结构转型》一书中做过阐释。他认为，公共性本身表现为一种独立、公开、民主的领域即公共领域，在其中，每个人都有机会平等表达个人的信念和意见，只有当这些人的个人意见通过公众批判而变成公共舆论时，公共性才能实现。[8]也就是说，公共性是由公共舆论催生出来的，公共领域则发挥着为公众提供公开、平等和理性协商的平台的作用。公共领域是公共性实施的场域和载体，而公共性则是公共领域的核心价值和理念。也有学者把媒体公共性看成是媒体作为社会公器服务与公共利益的形成与表达的实践逻辑，这种逻辑体现在三个方面，一是媒体把公众作为服务对象；二是媒体作为公众的平台必须开放，其话语必须公开；三是媒体的操作应该受到公众的监督，必须公正和客观。[9]
虽然传统媒体和新媒体的公共性受到各种质疑，但无论如何，媒体（特别是新媒体）在一定程度上仍然扮演着建构公共领域、生产公共性的角色。以互联网为基础的新兴媒体为公众提供了近似理想的公共领域，普通公众可以在这个平台上针对公共事务进行公开讨论、协商，以维护公共利益。从这个意义上说，媒体的公共性的本质就是促进公众在国家制定和实施经济、政治、社会和文化决策等社会过程中的平等和最大可能的参与。公众在参与政治、经济、文化生活过程中所催生的公共领域有利于社会的民主和平等，而在这个过程中，媒体发挥了关键性的作用，它为公众的知情权、表达权和参与权、监督权四权的实现提供了可行的路径。因此，媒体作为社会公器在报道社会冲突性事件的过程中不是单纯地传递信息，而是要通过与诸多权力利益的博弈，建构出一种公共性框架，体现媒体的公共性。恩特曼（Entman）认为，媒体框架的本质就是选择和凸显，通过选择部分事实，透过问题的定义、解释、道德评估等强调方式，让部分事实在文本中更加凸显出来，以此影响人们对问题重要性的认知。[10]他还总结出框架的四种功能——界定问题、确认问题成因、定出一种道德判断、给予解决方案和改善方法。[11]媒体的公共性框架正是媒体为了体现公共性而选择报道新闻事实的方式。在公共性框架下，媒体会尽量选择多元化的报道方式，力求给公众呈现其客观公正的一面。在面临多方利益的矛盾冲突中，媒体也会在权衡各方利益后，做出比较折中的报道。
此外，媒体还起着引导公众认知、凝聚社会共识的作用。媒体为公众提供了认知公共问题的渠道，公众在与媒体的互动中加深了对公共利益的理解。议程设置理论认为，媒体可以通过对议题框架和强调程度来引导公众的注意力以及改变他们对议题的认知。社会冲突性事件，往往会经历发生、发酵、高潮和解决四个阶段，在每一个阶段，媒体都可以通过议程设置功能去引导公众的认知，这就要求媒体必须以一种社会共识的框架来建构议题。社会共识是社会为了共同目标的实现，而为公众所建构的统一性的认知，媒体在建构社会冲突性议题的过程中，都是把自己定位为具有公共服务功能的机构，最终目标是要促进社会共识的产生，并以此寻求社会冲突性事件的解决途径。因此媒体经常以公共话语平台和调解者的身份及时介入冲突，公平报道各方的诉求，以社会共识框架去建构议题，使社会各方在媒体上公开讨论、平等协商，最终达成共识。在媒体共识框架的引导下，政府部门开始倾听社情民意，公众逐渐拥有并实施监督政府的权利，公权力和私权利开始双向转化和沟通，媒体的公共性也由此得以建构出来。
四 治理变革的理论和方法
中国在寻求社会冲突的解决方法中，也催生出了新的民主治理形式。2013年11月召开的党的十八届三中全会上，党中央提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，国家治理体系的现代化，主要指的是国家治理的组织体系和制度体系设计，在思维和精神上要体现现代属性；而治理能力的现代化，主要是针对执政者而言，是从认识论和方法论层面要求执政者不仅要建立现代思维，还要有现代的、与时俱进的手段和措施。总体而言，是要求政府及时更新治理理念、改革治理体制、完善治理体系、提高治理能力。[12]
在治理变革过程中，中国的学者和管理者试图突破国家的界限，在全世界范围内为新的治理方式寻找理论支撑和操作方法。其中协商民主作为一种较为理想的现代治理形式，能够实现科学的、民主的、合法的决策，能够规范广大群众有序地政治参与、利益表达和诉求，能够限制行政机构裁量权的无限膨胀，能够培养起群众的公民意识、公共意识等而被中国学者引入到中国的政治实践中。西方协商民主理论是当今民主政治最为重要的发展趋势，它将秩序良好社会的合法性和正义与社会成员通过理性的交流与沟通达成的共识联系起来。尤其是哈贝马斯关于社会交往与在对话与协商中达成共识的协商民主理论在中国产生了巨大的影响。他的协商民主理论注重人们的交往、沟通及互动，形成政治价值与决策的共识，以提升实质性民主的程度与决策质量，增强民主合法性。哈贝马斯认为，进入多元社会之后，人们不能依靠原有的统一的世界观来协调彼此行动，在这种情况下，人们若要协调行动、解决冲突，但既不想诉诸暴力，又不想停留于暂时的妥协，也不能依靠伦理共识，就只能通过交往或商谈形成共识。[13]
通过协商形成共识是协商民主理论的一个基本理想或价值取向。但是在传统面对面协商的模式中，参与协商的人数较少，协商的成本也较高，还面临着面对面交流因紧张、顾忌熟人的面子等因素而导致的交流障碍等困境。而互联网有着开放、平等、匿名性等特质，为社会公众塑造了一个新的公共领域，成为社会公共事务协商的理想场域。因此，把互联网引入协商民主中，形成协商民主理论的一个分支——网络协商，成为21世纪学者们努力的新方向。他们试图利用现代治理理论、互联网、大数据技术等，重塑公共部门管理流程，建立起良好的合作网络，促进责任、共识、高效和民主，以应对网络社会、多元文化、社会冲突带来的时代挑战。他们认为网络协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想；展现了合法政府应该体现“人民的意志”这一观念；它强调基于理性的参与，强调政治决策过程应该充分考虑普通公民的意见、建议，而这种决策是在公共利益的诉求下，在参与者达成共识的基础上形成的。因此，其对公民参与、对话和讨论、尊重和理解的强调，以及对经由共识实现合法决策，进而促进公共利益的诉求，成为推动国家和地区治理的重要因素。
当前中国的治理变革，面临着网络舆论事件频发、网络谣言泛滥、社会信任缺失、政府治理体系落后等困境，正好可以借助西方协商民主理论中的积极因素和审慎作用，克服网络民主的群体极化和民粹主义倾向，解决民众政治参与机会少、解决社会冲突制度化渠道失灵、政府公共服务压力大以及中央和地方利益冲突等一系列问题。因此，探寻协商民主理论的思想资源和历史资源，总结协商民主实践的丰富经验，为推进中国社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，从而为中国的治理改革提供理论方法指引具有十分重大的意义。本书正是在这样的时代背景下，展现了当前中国社会治理面临的系列危机及解决路径。
全书共分为四篇，第一篇梳理了当前城镇化过程中的突出矛盾，并对这些矛盾转化为网络舆论危机的动因进行了深入分析，然后在实证调查的基础上，对政府应对网络舆论危机的问题进行剖析并提出了相应的策略。第二篇刻画了社交媒体崛起媒体信息权让渡给普通民众之后带来的谣言泛滥、信任缺失的信息社会图景以及给政府治理带来的挑战，并在此基础上提出了重建社会信任的方法。第三篇对信息技术挑战下的中国应急决策体制进行了系统的考察，提出了将大数据技术和思维引入决策系统以促进政府治理能力现代化的思路。第四篇则针对当前中国社会治理面临的系列危机以及当前中国的民主制度建设状况，结合西方的协商民主理论资源，为中国社会治理变革寻找理论支持和方法。
[1] 段元秀：《西方政治思想中的共识理论研究——从“个体同享”的共识到“对话与交往”的共识》，博士学位论文，天津师范大学，2015年。
[2] 《最高法副院长：稳定不是国家治理的唯一价值》，2014年3月3日，新浪网（http://news.sina.com.cn/c/）。
[3] 方兴东、张静、张笑容：《即时网络时代的传播机制与网络治理》，《现代传播》2011年第5期。
[4] 中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2014年3月16日，中国政府网（http://www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm）。
[5] 陆学艺等编：《社会蓝皮书：2013年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社2012年版。
[6] 于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。
[7] 于建嵘：《中国的社会泄愤事件与管治困境》，《当代世界与社会主义》2008年第1期。
[8] 许鑫：《媒介公共性与公共领域研究：议题、进路与出路——基于文献回顾和研究现状的反思》，《深圳大学学报》（人文社会科学版）2014年第5期。
[9] 潘忠党：《传媒的公共性与中国传媒改革的再起步》，《传播与社会学刊》2008年第6期。
[10] 袁光峰：《合法化框架内的多元主义：征地拆迁报道中的冲突呈现》，《新闻与传播研究》2012年第2期。
[11] 胡幼伟：《争议性外交议题之新闻文本框架分析——以“凯德磊隐匿访台”事件为例》，中华传播学会2005年年会论文。
[12] 许海清：《国家治理体系和治理能力现代化》，中共中央党校出版社2013年版，第3、11页。
[13] [德]尤尔根·哈贝马斯：《交往行动理论》，曹卫东译，上海人民出版社2004年版。