三 积极构建民生财政[24]

前文提及，无论是基本公共服务均等化，还是适度普惠性民生服务体系，其发展都是在目前我国经济社会发展还处于社会主义初级阶段这一现实条件下实行的阶段性战略，高水平的经济发展和财政收入是民生建设的物质基础。民生由于其公共性、收益周期长和初期投资量大，个人、企业投资民生领域的意愿相对较低。因此，民生发展主要依赖于政府的财政支出。过去较长时间，党和政府的工作重心主要是把蛋糕做大的问题，以经济建设为中心。21世纪以来尤其是十六届四中全会以来，“民生”成为每一届政府工作的重点领域，增加财政收入，缩减“三公”经费，积极投入民生领域，被写入每一年的政府报告中。深圳作为改革开放的排头兵，除了发展经济，民生建设也走在了全国前列，突出体现在民生投入上。

（一）民生财政支出逐年增加

根据图1-1所示，从2007年开始，深圳在民生领域的财政投入逐年上升，民生支出占财政总支出的比例也在不断加大。尤其是从2008年到2014年，年平均增长率超过30%。在政府每年的财政支出中，民生支出是深圳公共财政支出的重头戏。民生财政支出平均占比42%左右，图1 1中显示，该比例呈逐渐上升趋势。根据近两年政府财政报告，九大类民生领域内的财政支出逐年加大，2016年支出合计2380 亿元，[25] 2017年支出达3198亿元，增长34.4%，占财政支出的比重约七成。[26] 这与深圳加强民生建设规划，不断加大民生财政力度有关。深圳市委、市政府坚持以人为本的发展思想，持续加大财政投入，优先重点保障民生工程和民生实事资金需求。在“十二五”和“十三五”规划中，均把增加民生财政投入作为改善民生的重要手段，在深圳市六届人大一次会议上，市长许勤所做的政府工作报告鲜明提出，要坚持发展为民、发展惠民，持续加大民生投入，努力增加优质公共产品和服务。从全国的民生财政支出情况来看，深圳一直走在前列。根据深圳市马洪经济研究发展基金会联合中国（深圳）综合开发研究院、深圳市迪博企业风险管理技术有限公司25日在京发布的“2017中国政府（民生支出）信息公开金秤砣奖”显示，深圳在六大类基本民生领域（教育、文化体育与传媒、医疗卫生与计划生育、社会保障及就业、住房保障、节能环保）的人均财政支出在各市中位列最高，为11274.23元，高出全国平均水平5669.50元，在人均支出环比变化率一项也位居第一，高出全国平均水平47.44个百分点。[27]

图1-1 深圳市主要民生领域的财政年支出情况（2006—2016）

注：由于统计口径和数据可得性等方面的原因，这里主要统计了教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通等方面的支出。

教育、医疗、就业和基础设施建设是深圳市民生支出的重点领域，在每年的财政支出中占据很大的比重。近几年，深圳财政支出增加了两个新的重点——环境保护和住房保障。随着深圳的产业结构不断升级、人民生活水平不断提高，对于干净、美丽的生活环境的需求更加迫切。深圳市积极落实党中央五位一体的战略布局，积极开展生态文明建设，增加环境治理的财政投入，仅2013年就投入了140 亿元治理环境污染，极大地改善了当地居民的生活环境。同时，随着经济发展，深圳房价也水涨船高，甚至曾经遥遥领先国内其他城市房价水平。为此，深圳市不断加大住房保障力度，投入资金建设保障房和人才公寓。

经济建设与社会建设并重通过深圳公共财政的投入生动地体现出来。近些年，深圳在全面加强民生建设的同时，也突出社会重点，针对教育、医疗、就业、社会保障和公共交通等重点领域，不断进行开拓创新，加大财政投入力度，取得了积极的成效。

（二）重点民生领域财政支出情况

2001年到2015年，深圳几乎每年的教育投入都在增加，年均增长率在11.5%左右（见图1-2）。在教育投入规模扩大的同时，教育公共财政支出结构也在不断变化，从最初重点支持中小学教育建设，促进义务教育持续发展，到中期推动学前教育、高等教育、职业教育等各项教育均衡发展，现在相对更加注重高等教育和职业教育开放式、跨越式发展。深圳市教育财政支出符合教育发展的一般规律，也改变了深圳的城市定位，使得深圳从一个吸引人才的城市，变成了培养人才的摇篮。高等教育方面，创办一些新的大学并积极吸引国内外知名院校在深圳创办分校，其中，南方科技大学、香港中文大学（深圳）等已经建成招生，除此之外，还成功创办、引进一批特色学院，不断提升办学规模和质量，增强深圳高等教育开放性和国际化水平。职业教育方面，建设具有国际先进水平的现代职业教育体系，将教育教学和生产发展相关联，促进科研向生产力的转化。基础教育方面，加大中小学学位供给，提升基础教育质量。“十二五”期间深圳新增中小学学位13.2 万个，普惠性幼儿园达825 所。2012年，深圳财政性教育经费投入占政府财政预算支出比例为 15.7%，高于美国的12.0%，在教育现代化方面深圳已经接近现代化国际化创新型城市标准。[28]

图1-2 深圳市教育财政支出（2006—2016）

在医疗卫生领域，深圳公共医疗卫生支出也逐年增加，新增了一大批医疗机构和医疗设施，集中资源解决医疗收费降价的经费缺口问题，不断加强社区康复中心和劳务工合作医疗网点建设，努力缓解“看病难，看病贵”的问题。

从图1-3中可知，在过去的十五年，医疗服务财政支出从2001年的10亿元增长到2015年的150亿元。尤其是“十二五”期间，医疗领域财政支出年均增长19.3%，其中2015年比2014年医疗服务财政投入增加40.84%。在不断加大的财政投入支持下，深圳医疗卫生事业发展迅速，医疗基础设施不断完善，医疗体制改革等稳步推进。“十二五”期间，深圳公立医院管办分离、医药分开改革取得重大进展，名医（名科）、名院、名诊所“三名”工程顺利推进，香港大学深圳医院、中国医学科学院肿瘤医院深圳医院、南方医科大学深圳医院投入运营，三级医院从9家增至25家，三甲医院从3家增至10家，病床数从2.3万张增至3.7万张，新增执业医生6900名，[29] 极大地提高了全市整体的医疗服务水平。

图1-3 2007—2015年深圳市社会保障财政支出

孟子在《滕文公上》中说“民之为道也，有恒产者有恒心”，丰衣足食，安居乐业，是老百姓美好生活的重要体现，也是社会安定和谐的重要根基。为此，深圳市不断在就业和社会保障领域下功夫，投入大量的财政资金，用于解决社会就业和其他民生问题，不断完善困难群体的社会福利和救助体系，不断发展社会养老保险事业，既从源头上增强人民收入，又降低劳动者对晚年养老问题的后顾之忧。2007年到2015年，深圳市在社会保障领域的财政投入除2014年外，均呈现出逐年增加的趋势，9年间深圳在社会保障领域财政支出年均增长率为17.47%（由于统计口径问题，这里只统计分析9年的数据）。目前，社会保障和居民生活水平不断提高，居民人均可支配收入、最低工资标准、最低生活保障标准均居全国领先水平。2015年，全市失业登记率仅为2.34%，城镇职工基本养老保险参保率达到95%，居民平均预期寿命79.9岁。

基础设施投资建设是一项耗资巨大、效益回收周期长但对城市长期发展极为有利的一项社会工程。深圳在不断完善原特区内的基础设施建设的同时，也在不断完善原特区外区域的基础设施建设，缩减地区间硬件发展水平的差异，改善原特区之外居民的民生状况，通过不断完善新区的基础设施建设，增强其公共服务能力，以实现全市基本公共服务均衡发展。住房保障是民生保障的重要内容，仅2011—2016年间，在土地资源紧张的情况下，深圳市加大投入，逐年增加财政支出，年均财政支出48 亿元用于保障性住房安居工程，新增安排保障性住房24万套（见图1-4）。

图1-4 深圳市财政年投入建设保障性安居工程的支出情况（2011—2016年）

资料来源：《深圳市保障性安居工程年度计划（2012—2017年）》。