三 推进医保和医药分开改革

长期以来，深圳市一直致力于建立健全全民医保体系，推进医保服务模式的深层次变革。在推进医疗保障体系建设的过程中，深圳市不断推进分级诊疗制度建设，完善药品供应保障制度及医疗服务价格体系，深化医保支付方式改革，推进医疗、医保、医药三医联动，共同配合全方位提高医疗保障水平。构建多层次医疗保障体系，基本医疗保险、地方补充医疗保险及由商业保险机构承办的重特大疾病补充医疗保险三个层次相互配合，不断提高医疗保障服务效率和覆盖范围，健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制。截至2016年，深圳市医保参保人数已超过1200万，基本实现了医疗保障体系全覆盖。大力推行智慧医保，开展医疗保险移动支付试点，大大提高了挂号缴费效率，为参保人员提供了方便。推出重疾险，逐步将符合规定的医养融合、临终关怀及康复护理等服务项目纳入医保支付范围，发挥医保的预防保健功能，进一步拓展医保药品和医疗服务项目。[15] 为增加医疗卫生服务资源，扩大服务供给，提高服务效率和质量，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求，自2009年起，深圳市开始鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，构建投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。2016年8月，《深圳经济特区医疗条例》审议通过，该《条例》将深圳市近年来在鼓励社会力量办医方面的一些探索和实践加以制度化，以法律形式保障社会办医疗机构在准入、社保定点、等级评审、学科建设、政府购买基本医疗服务等方面，享有与公立医疗机构平等的权利，支持社会资本举办三级医院、名医诊疗中心等。对于新建的公立医院，按照所有权与经营权分离的方式，全部引进名院名校或知名医院管理机构运营，以合作引进管理、人才和技术，以合作推进医院管理体制机制创新。[16]

针对卫生系统中利用卫生行政审批权、执法权等以权谋私的腐败现象以及医疗卫生机构中存在的收受红包回扣、过度检查治疗等有损患者利益的行为，深圳市始终致力于加快转变政府职能，深化“放管服”改革，积极创新监管模式，加快构建医疗卫生全行业综合监管新格局，从完善政府、社会、公众多元化监管体系、健全医药卫生监管法律体系、建立医疗卫生机构医疗费用等信息公开机制以及加大医疗卫生行业监督执法力度等方面推进综合监管体系的构建。

为维护公立医院的公益性，调动医护人员工作积极性，加强对公立医院的专业化、精细化管理，深圳市开始推进现代医院管理制度建设。成立市公立医院管理中心，实行政事分开、管办分开，推动所有权与经营权分离，切实推进人事薪酬制度改革及财政补助机制改革。

而针对深圳市医疗卫生领域存在的资源总量不足、分布不合理且医疗水平有限的问题，为了全面提升深圳市医疗服务水平，均衡医疗资源布局，解决市民“看病难”的问题，自2015年起，在《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》指引下，深圳市着力构建医院—基层医疗机构分工协作的分级诊疗服务体系，通过医院与各基层医疗机构之间的合作、分工与资源共享，来实现全市范围内医疗资源的流动共享与充分利用，推动医疗卫生资源下沉，提高基层医疗机构服务能力。

为解决市民“看病贵”的难题，深圳市着力改革医疗服务收费和药品价格，根除“以药养医”的痼疾。2012年，在全国率先实行公立医院医药分开改革。一方面，对医疗机构实行“医药分家”，通过实行药品购销差别加价、设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。另一方面，积极响应建立基本药物制度的政策，政府统一制定和发布国家基本药物目录，退出药品集中招标体系，基本药品定点生产、直接配送、统一定价，并提高报销比例。基层医疗卫生机构应全部使用基本药物，其他各类医疗机构也要将基本药物作为首选药物并确定使用比例。

2012年《深圳市公立医院医药分开改革实施方案》颁布，自7月1日起，深圳市开始启动医药分开改革，在公立医疗机构全面取消医保目录药品15%—25%的加成费用，允许患者凭医院处方到社会药店购药，深圳市由此成为全国首个全面推行医药分开改革的城市。同时在实行药品零加成政策的基础上，通过适当提高医生诊疗费及住院诊查费，由医保基金兜底等方式对公立医院收入进行补偿，从而保障公立医疗机构的正常运营。[17]取消药品加成政策的实施切实减轻了长期用药患者的医疗负担，同时也进一步推进了公立医院诊疗服务收费方式的合理化，有利于引导医疗卫生资源布局的优化。改革后，全市公立医院“药占比”从2012年的38.7%下降到2015年的32.6%（不含中药饮片为28.4%）。2013年，出台了完善政府卫生投入政策实施方案，全面落实了国家规定的6项公立医院财政补助项目。全市公立医院财政补助收入占其总收入的比例从 2009年的17.2%提高到2015年的28.5%。[18]

此外，深圳市还逐步完善对医疗服务收费及药品价格的监管机制。一方面，深圳市着力对医疗收费制度进行改革。如在香港大学深圳医院全科门诊服务按每人次200 元收取，包括挂号、诊金、常规检查、用药和治疗；住院服务按每床日180 元收取，包括常规诊疗、护理等费用（除药品、检查项目）。2016年以来，对“甲状腺全切术”等20 种手术病例，以及持续吸痰护理、静脉留置针护理等30 项综合治疗类医疗服务收费项目与开展该项目时可以另行收费的耗材实行“打包收费”，促进医院主动控制医疗服务成本。2015年，全市个人卫生支出占卫生总费用的比例下降到19.62%。[19] 另一方面，改革药品和耗材采购制度。自2014年起，深圳市对一次性注射器等5 类医用低值通用耗材实行量价挂钩的集团化采购，各类耗材的采购价格比原来各单位自行采购降低约28%。[20] 2016年启动公立医院药品集团化采购改革试点，通过公开遴选方式确定一家第三方专业化药品集团采购组织，由其在保障用药质量安全和控制采购总费用的前提下，统一为全市25家试点公立医院采购1000多种临床常用药品，实现以量控价，降低公立医院药品采购费用。同时，降低的药品采购费用，为医疗服务价格改革腾出空间，一部分用以提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务项目价格，一部分让利给群众。[21]